國務院發(fā)布新規(guī)，地方債迎來規(guī)范發(fā)展“大時代”

　　繼新版預算法為地方政府舉債開出“明渠”后，國務院10月2日發(fā)布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》又清楚勾勒了地方債務治理路線圖，明確規(guī)范地方政府舉債行為、防范化解債務風險。這意味著，在經濟轉型的關鍵時期，我國以修明渠、堵暗道方式構建的地方債體系將全面上路——

　　10月2日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》以下簡稱“《意見》”出臺，對地方政府債務“借”、“用”、“還”等重點問題以及如何處理存量債務等難點問題予以明確。由此，地方政府舉債迎來了規(guī)范發(fā)展的“大時代”。圍繞《意見》中的改革亮點，《經濟日報》記者采訪了財政部有關負責人和多位財稅專家。

　　借債：政府債券是惟一來源

　　目前，地方政府有30多種舉債方式。“過去地方政府舉債融資不規(guī)范，又缺乏有效監(jiān)管，造成債務風險累積。”財政部預算司有關負責人說。

　　有關專家表示，《意見》出臺后，將出現兩個重大變化。第一，30多種政府債務融資渠道將不復存在，政府債券成為地方政府舉債法律層面的惟一來源。第二，明確了舉債主體，政府債務只能由政府及其部門舉借。

　　根據《意見》，省級政府可以適度舉債，市縣級政府確需舉債的由省級政府代為舉借?！暗牵~度需要限制在省級發(fā)債總體額度之內?！必斦控斦茖W研究所所長劉尚希分析說，地方政府債務實行限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區(qū)限額由財政部根據客觀因素測算后報國務院批準并分配到各省份，因此，省級或市縣級發(fā)債都要控制在全省額度內。

　　不少人擔心，在地方財力本就吃緊的狀況下，這種做法會不會影響經濟發(fā)展?清華大學經濟管理學院副院長白重恩表示:“這并不是說立刻就只允許發(fā)政府債，還是有一個過渡期的，在這個期限內，允許繼續(xù)通過銀行貸款等融資方式籌集。”他進一步分析說，《意見》鼓勵承擔政府與社會資本合作項目的企業(yè)通過市場化方式融資，保障房等也可以發(fā)行專項債券增加資金來源，因此不會影響經濟發(fā)展。

　　用債：債務資金納入預算管理

　　允許地方政府發(fā)債，并非全面放開，而是通過納入預算管理和預算公開的方式，切實發(fā)揮好人大和社會各界的監(jiān)督作用。

　　那么，應該如何規(guī)范債務資金的管理和使用?《意見》進行了明確。

　　首先，要限定債務用途。“債務資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出，要建立對違規(guī)使用債務資金的懲罰機制?！必斦款A算司有關負責人表示。其次，要將地方政府債務納入預算管理。據了解，地方政府債務分為兩種:一種是沒有收益的、公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務，另一種是有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項債務。根據《意見》，一般債務收支納入一般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理。或有債務確需政府承擔償債責任的，償債資金要納入預算管理。

　　還債：中央政府不會救助

　　在賦予適度舉債權限的同時，如何讓地方政府明確并有效落實償債責任，是控制債務風險的重要方面。為此，《意見》明確要求劃清償債責任，地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。同時，還需要劃清政府債務和企業(yè)債務的邊界，切實做到誰借誰還、風險自擔?！斑@就意味著，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務也不得推給政府償還?！敝醒胴斀洿髮W中國公共財政與政策研究院院長喬寶云說。

　　對于政府與社會資本合作的項目，該如何劃分政府與企業(yè)的責任?喬寶云認為，應簽訂契約，寫清各自承擔的責任。比如，政府投入1億元購買某項服務，政府與企業(yè)的關系只限定于購買服務上，與因項目發(fā)生的債務沒有關系。

　　《意見》還指出，要建立風險預警機制。對債務高的地區(qū)進行風險預警，督促其積極采取措施，逐步降低風險。

　　融資平臺：將經營性項目推向市場

　　融資平臺公司是以往地方政府舉債搞建設的一個重要融資渠道，但也出現了融資成本高、資金使用缺乏監(jiān)管、償債責任不強、風險難以控制等問題。

　　對此，新版預算法在賦予地方政府舉債權的同時，明確地方政府不得以政府債券以外的任何形式舉借債務。按照上述要求，此次出臺的《意見》明確了剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。

　　那么，以前由融資平臺公司融資的項目在職能剝離后應如何處理?財政部預算司有關負責人表示，可以有以下3種渠道。其一，對商業(yè)房地產開發(fā)等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，其債務等同于一般競爭性企業(yè)的債務。其二，對可以吸引社會資本參與的準公益性項目，要積極推廣政府和社會資本合作模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還。其三，對沒有收益、難以吸引社會資本參與的純公益性項目、確需舉債的，由政府發(fā)行債券融資。

　　過渡期：妥善處理存量債務

　　為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》還制定了各項過渡期措施。

　　一是發(fā)行政府債券置換符合條件的存量債務，降低政府利息負擔。據了解，一些融資平臺公司舉債成本過高，造成政府利息支出壓力較大，這些債務期限又較短，有錯配風險?！霸谝恍┑胤秸畟园l(fā)自還試點中，利率多在4%左右，成本明顯要低于其他融資方式，將短期債務逐步置換為長期債務利于優(yōu)化債務結構?！眲⑸邢Ｕf。

　　二是妥善償還存量債務。《意見》要求，對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，通過依法注入優(yōu)質資產、增強盈利能力等措施增強償債能力;確需政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產。

　　“這將有利于地方政府釋放信用價值?！眴虒氃品治稣f，地方政府自主發(fā)債融資，要接受市場檢驗，其信用價值越高，融資成本就越低。這將促使地方政府加強信息公開，提升政府信用。

　　地方“政府債務”和“政府性債務”有何不同

　　此次出臺的國務院意見中同時在文中出現了“地方政府債務”和“地方政府性債務”兩種表述，這兩個概念是否相同?不同表述出于何種考慮?

　　對此，財政部預算司有關負責人解釋說，這是兩個不同的概念，涉及的債務范疇并不相同。地方政府性債務的范疇，除包括政府舉借的債務外，還包括事業(yè)單位、融資平臺公司等舉借的政府性質的債務。按照規(guī)范管理的要求，今后地方政府只能由政府及其部門通過發(fā)行政府債券的方式舉借，只會保留“政府債務”，不再有通過企事業(yè)單位舉借的政府性債務。

　　“考慮到《意見》既要規(guī)定今后的規(guī)范管理，也要兼顧存量債務的過渡處置，因而在不同的政策點采用了不同的表述?！边@位負責人說。

來源：中國經濟網—《經濟日報》

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