預(yù)算法修訂落定：多處突破 部分條款彈性較大

　　歷經(jīng)十年四審，跨越三屆全國(guó)人大，預(yù)算法在施行近20年后終于完成首次大修。

　　8月31日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議以161票贊成、2票反對(duì)、7票棄權(quán)，表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改預(yù)算法的決定，該決定自2015年1月1日起施行，預(yù)算法將作相應(yīng)修改并對(duì)條文順序作相應(yīng)調(diào)整后，重新公布。

　　與4月出爐的預(yù)算法三審稿相比，此前提交的審議表決的四審稿改動(dòng)不多。新華社稱，修改后的預(yù)算法在明確立法宗旨、細(xì)化全口徑預(yù)算管理制度、預(yù)算公開(kāi)制度、賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，以及完善預(yù)算審查、監(jiān)督、強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任等方面有明顯進(jìn)步。

　　預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，涉及國(guó)家錢袋子的重大問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法從1995年開(kāi)始施行。在這近20年間，中國(guó)財(cái)政收入規(guī)模發(fā)生了巨大變化，原有一些條款逐漸暴露出不完善的地方，如預(yù)算編制不夠細(xì)化、預(yù)算透明度不足等。

　　預(yù)算法的修訂涉及諸多關(guān)系的調(diào)整，包括人大和政府的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系、公眾和政府的關(guān)系，難度頗大。新華社評(píng)論稱，這場(chǎng)預(yù)算制度改革，對(duì)于包含一般公共財(cái)政收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑財(cái)政收入已超20萬(wàn)億元的中國(guó)來(lái)說(shuō)，意義重大，是一個(gè)新的起點(diǎn)。

　　歷時(shí)十年，鋪路新一輪財(cái)稅體制改革

　　從2004年全國(guó)人大成立預(yù)算法修改工作小組，直到2011年拿出一審稿，再到2014年公開(kāi)征求意見(jiàn)的二審稿因備受爭(zhēng)議暫時(shí)“擱置”，到今年4月的三審稿上會(huì)、8月四審稿表決，預(yù)算法修訂可謂“十年磨一劍”。

　　值得一提的是，二審稿在全國(guó)人大網(wǎng)上公布后，共征集到33萬(wàn)條意見(jiàn)，其中3.4萬(wàn)條提出了具體的修改意見(jiàn)。這一稿被部分學(xué)者指出有多處倒退，如規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”；人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的規(guī)定被刪除，容易藏貓膩的財(cái)政專戶制度以法定形式得以固化等。這些在四審稿中均得到了修改：允許地方政府適度發(fā)債，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的條款得以保留。

　　有學(xué)者認(rèn)為，中共十八屆三中全會(huì)為預(yù)算法后來(lái)的修訂奠定了基礎(chǔ)，因?yàn)椤吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，還談到整個(gè)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。立法宗旨的改變就是一個(gè)例證。修改后的預(yù)算法明確是“為了規(guī)范政府收支行為，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。舊預(yù)算法則強(qiáng)調(diào)其是政府管理經(jīng)濟(jì)的工具，用來(lái)進(jìn)行預(yù)算分配和宏觀調(diào)控。

　　不過(guò)，全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授蔣洪表示，在預(yù)算完整性、預(yù)算透明度等方面，修改后的預(yù)算法的相關(guān)條款仍“有軟化的傾向，彈性過(guò)大”。

　　放到財(cái)稅體制改革的大框架中看，此番預(yù)算法修訂完成，也意味著新一輪財(cái)稅體制改革首要任務(wù)——預(yù)算管理改革進(jìn)入依法落實(shí)階段。

　　中共中央政治局6月30日審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出重點(diǎn)推進(jìn)三方面的改革，即改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。同時(shí)，中央提出時(shí)間表要求，新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

　　據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)報(bào)道，預(yù)算法表決通過(guò)后，財(cái)稅體制改革總體方案的配套措施最快將于下周出臺(tái)，由財(cái)政部綜合司牽頭，同時(shí)還有一份“財(cái)稅改革解讀本”面世，這被認(rèn)為是財(cái)稅體制改革行將落地的頭一炮。

　　只有省級(jí)政府可以舉債

　　地方政府性債務(wù)在此次修法中備受關(guān)注，在允許地方政府適度發(fā)債的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)償還責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)地方政府舉債的規(guī)模、債務(wù)償還、資金使用等進(jìn)行明確規(guī)定。

　　舊預(yù)算法規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡^(guò)去幾年，地方政府變相舉債已成常態(tài)，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速上升。

　　財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在8月31日下午的新聞發(fā)布會(huì)上介紹，此次修訂把規(guī)范地方政府債務(wù)管理、防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)作為一個(gè)部分，重點(diǎn)是解決三個(gè)層面的問(wèn)題：

　　第一，建立通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機(jī)制，賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，解決怎么借的問(wèn)題?，F(xiàn)在大家看到比較多的是地方政府融資平臺(tái)。

　　第二，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)?？刂疲尩胤秸膫鶆?wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級(jí)行政和上級(jí)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問(wèn)題。

　　第三，理清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問(wèn)題。地方融資平臺(tái)中，屬于企業(yè)的債，政府如果需要支持，就給予補(bǔ)貼，或以PPP模式支持；屬于政府的債務(wù)，就要納入預(yù)算管理。

　　此次四審稿的相關(guān)表述是：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字?！蓖瑫r(shí)規(guī)定，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”并明確，舉債規(guī)模由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)批準(zhǔn)，舉債應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！?/p>

　　財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明指出，地方政府舉債得來(lái)的錢具體花到哪里，要有嚴(yán)格的監(jiān)督。法律明確規(guī)定了資金的用途，也就是說(shuō)可以用在如保障房建設(shè)、水利設(shè)施、博物館建設(shè)等公益性資本支出方面，但不能拿它來(lái)買公車、蓋辦公樓、發(fā)工資。

　　相較于三審稿，四審稿中還新增了一條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督?！?/p>

　　對(duì)未按規(guī)定編制、調(diào)整預(yù)算等行為，預(yù)算法修訂引入“追究行政責(zé)任”的懲戒規(guī)定。未經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

　　在操作層面上，樓繼偉說(shuō)，接下來(lái)國(guó)務(wù)院和財(cái)政部在不同層級(jí)上，還要制定一些具體的實(shí)施辦法。

　　轉(zhuǎn)自：東方早報(bào)

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