樓市波動拖累“穩(wěn)增長”土地財政改革成共識

　　為了穩(wěn)增長，不完全統(tǒng)計在最近一個月中已經(jīng)有超過10項利好政策出臺，涉及金融、就業(yè)、財政和資本市場建設(shè)等領(lǐng)域。決策層“主動作為”意圖明顯。

　　5月份匯豐PMI初值回升至49.7，創(chuàng)下5個月新高。但匯豐銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家屈宏斌仍舊謹(jǐn)慎表示：“就業(yè)指數(shù)繼續(xù)下滑，外需回暖可持續(xù)性有待觀察，加之房地產(chǎn)市場下行風(fēng)險有所加大，穩(wěn)增長仍應(yīng)繼續(xù)?！?/p>

　　近日穩(wěn)增長政策更是密集出臺。僅5月21日，發(fā)改委首批就推出80個鼓勵民資參與示范項目，其中包括傳統(tǒng)和清潔能源、鐵道/地鐵等公共交通基建以及IT項目等。同日，財政部發(fā)布通知稱，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，允許上海、浙江、廣東、深圳等10省區(qū)市試點自發(fā)自還地方債。

　　在受訪經(jīng)濟(jì)界人士看來，此舉意在預(yù)防由于樓市低迷，今年地方政府土地出讓金的收入可能較去年下降而制約公共投資能力。

　　土地出讓金減少將制約公共投資

　　4.1萬億元！根據(jù)國土資源部發(fā)布2013年有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年全國土地出讓收入總金額達(dá)4.1萬億元，刷新了2011年3.15萬億元的歷史最高紀(jì)錄。

　　但今年這樣的局面或難再現(xiàn)。財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度國有土地出讓收入同比增長40.3%，低于2013年一季度的46.6%。

　　“房地產(chǎn)市場是今年最大的宏觀風(fēng)險?！蹦Ω笸ㄖ袊紫?jīng)濟(jì)學(xué)家朱海斌看來，其中很重要原因之一是今年貨幣政策跟財政政策都相對偏緊，而且房地產(chǎn)市場的調(diào)整可能導(dǎo)致地方政府土地出讓金收入較去年下降。他預(yù)計，今年土地出讓金會比去年下降15%到20%左右。

　　2013年全國土地出讓金增長50%以上，占地方政府預(yù)算內(nèi)收入60%以上?！胺€(wěn)增長的一些措施，在很大程度上仍然依賴于地方政府去投資，比如像保障房、基建，甚至像醫(yī)療、教育等民生投入?！彼硎荆恋爻鲎尳鹣陆祷蛴绊懻袚?dān)職能落實。

　　一季度財政收支報告顯示：盡管全國財政收入同比增長9.3%，但教育支出增加9.3%，醫(yī)療支出增加22%，社保增加12%，農(nóng)業(yè)增加15%，節(jié)能環(huán)保增加28%。

　　另一方面，地方政府在今年進(jìn)入了債務(wù)集中償還期。2014年到期的地方政府債務(wù)為3.5萬億元，占地方政府債務(wù)總額的19.94%。而未來3年里政府還有將近10萬億元債務(wù)待償還，未來集中償付債務(wù)壓力不小。

　　而地方債對土地出讓收入的依賴程度也較高。根據(jù)有關(guān)部門的審計結(jié)果顯示，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額達(dá)34865.24億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。

　　80個項目落地引民資

　　如何讓地方政府從“土地財政”中松綁出來？

　　國家發(fā)改委21日在其網(wǎng)站上公布，經(jīng)國務(wù)院同意，為加快投融資體制改革，推進(jìn)投資主體多元化，進(jìn)一步發(fā)揮社會資本作用，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目。

　　此次是首次公布落實引入民間資本的項目，首批80個項目涵蓋鐵路、公路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程，油氣管網(wǎng)及儲氣設(shè)施，現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等方面；其中交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域共有24項，包括蒙西至華中地區(qū)鐵路煤運通道以及北京地鐵16號線等；信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有2項；清潔能源工程領(lǐng)域有36個；油氣管網(wǎng)及儲氣設(shè)施領(lǐng)域有10項以及現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地領(lǐng)域有8項。鼓勵和吸引社會資本特別是民間投資以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)及營運。

　　值得注意的是，同日國家發(fā)改委也批準(zhǔn)了《外商投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》以下簡稱《管理辦法》。這是該管理辦法的征求意見稿公布4個月后獲得批準(zhǔn)，其中最大的亮點在于外商投資項目管理分為核準(zhǔn)和備案兩種方式。在過去，則需分為四類：鼓勵、允許、限制、禁止。

　　“負(fù)面清單”管理模式開啟，意味著外資或?qū)⒛軌騾⑴c符合《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的業(yè)務(wù)。在已經(jīng)公布的80個項目中，涉及能源投資的一些領(lǐng)域此前對于外商投資有一定的限制。

　　“除非有政策保障其風(fēng)險，同時保證合理的投資?！贝饲霸邮苡浾卟稍L的一些溫州民營企業(yè)界人士對此仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。在他們看來，這些基建項目多為投資資金大且回報時間較長。

　　在受訪經(jīng)濟(jì)界專家看來，吸引民資參與基建投資有利于解決基礎(chǔ)建設(shè)的資金來源，尤其在樓市放緩使地方財政面臨縮水的情況下，這將在一定程度上對沖房地產(chǎn)投資的下滑，實現(xiàn)穩(wěn)增長。

　　國家統(tǒng)計局最新發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2014年1~4月份全國固定資產(chǎn)投資同比名義增長17.3%，增速比1~3月份回落0.3個百分點。其中，基礎(chǔ)設(shè)施投資不含電力同比增長22.8%，增速比1~3月份提高0.3個百分點。

　　“4月固定資產(chǎn)投資增速并沒有如預(yù)期的那樣加快，反而明顯下滑。這主要是緣于投資資金面增長的乏力。4月投資到位資金同比增速雖然并沒有像3月那樣大幅下降，但仍然比同期投資增長低了不少。”光大證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐高稱，從投資結(jié)構(gòu)來看，被寄予厚望的基建投資并未在4月進(jìn)一步走強(qiáng)。

　　10省市試點自發(fā)自還債

　　5月21日發(fā)布的另一個重要消息則來自財政領(lǐng)域。2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。此前上海、浙江、廣東、深圳、江蘇和山東已經(jīng)是地方自主發(fā)債的試點城市，但仍是財政部代發(fā)代償?shù)哪Ｊ?。其余四個城市則是首次獲得自主發(fā)債資格。

　　根據(jù)財政部消息，上海等10個地區(qū)試點地方政府債券自發(fā)自還，債券總規(guī)模為1092億元，占全年總額的27.3%。

　　此次地方債試點發(fā)行采取自發(fā)自還的形式，即地方政府可以在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)的政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金，明確了地方政府對風(fēng)險的完全承擔(dān)和對債務(wù)具有的完全償還責(zé)任。

　　“此制度意義重大，可以從根本上解決地方政府增量資金來源問題，同時亦可以降低政府融資成本與強(qiáng)化地方政府對債務(wù)的自我約束?！庇袠I(yè)內(nèi)人士表示。

　　中信證券首席宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家諸建芳稱，目前地方政府債基本等同于國家信用，低于城投類債券利率3~4個百分點。

　　“這一嘗試意味著地方財政與中央財政進(jìn)行了切割，最后兜底人的消失，會迫使地方政府進(jìn)行審慎的債務(wù)擴(kuò)張，防止債務(wù)失控?！痹谡猩蹄y行金融市場部高級分析師劉東亮看來，因為此前無論是地方平臺模式，還是中央代發(fā)地方債模式，都隱含了中央信用，市場也形成了共識，即地方債務(wù)最后會由中央兜底。

　　這次發(fā)債引進(jìn)了債券信用評級。有分析稱，此舉讓地方財政有了預(yù)算約束。

　　此前，我國地方債的發(fā)行都由中央政府代理發(fā)行，并代為辦理還本付息，同時每期地方債的發(fā)行數(shù)額和發(fā)行時間，地方政府也需要和財政部共同協(xié)商決定。但隨著近年來保障民生逐漸成為地方政府重點工作和政績考核主要內(nèi)容，地方政府對資金的需求不斷增加，財政部代發(fā)地方債的額度逐年增長。

　　數(shù)據(jù)顯示，2013年中央繼續(xù)代發(fā)地方債3500億元，而今年中央繼續(xù)代發(fā)地方債4000億元，比去年增加500億元。在申銀萬國首席宏觀分析師李慧勇看來，這體現(xiàn)了財政政策的連續(xù)性，并加強(qiáng)了對保增長和惠民生的有力支持。

　　“此次試點地區(qū)債券期限為5年、7年和10年，結(jié)構(gòu)比例為4∶3∶3，有利于緩解地方償債壓力，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)?！必斦糠Q。自發(fā)自還地方債的期限比過去代發(fā)債券期限更長，從3、5、7年提升到5、7、10年，這在國泰君安首席債券分析師徐寒飛看來，債務(wù)久期與項目周期更加匹配，這符合市政債的特征。

　　“此次試點辦法并未明確地方政府債務(wù)是否可以出現(xiàn)違約?！睂Υ?，劉東亮認(rèn)為：“如果不允許地方政府債務(wù)違約，那意味著仍然是由中央財政在對地方財政進(jìn)行隱性擔(dān)保，則自發(fā)自還的試點便失去了意義。”對此，他建議，目前應(yīng)建立債券保險制度。

　　引入民間資本和改革發(fā)債機(jī)制，都透露出決策層“主動作為”在穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)中進(jìn)行平衡。利用制度性的改革來激發(fā)市場和資本的活力。只是，這些措施是否能最終落實并形成制度性的保障仍令人擔(dān)心。

來源：中國經(jīng)營報

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