中央定調區(qū)域發(fā)展新思路：增強中心城市和城市群經濟、人口承載力

　　中國的區(qū)域經濟發(fā)展格局正在出現新動向。

　　近日，中央財經委員會第五次會議召開，研究推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局等問題。會議明確了中心城市和城市群作為承載發(fā)展要素的主要空間的作用，并提出要按照客觀經濟規(guī)律調整完善區(qū)域政策體系，增強中心城市和城市群等經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經濟和人口承載能力，增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能。

　　《華夏時報》記者注意到，“按照客觀經濟規(guī)律調整”的說法在近年來的區(qū)域經濟政策中并不常見。在規(guī)模效應的客觀作用下，城市發(fā)展不平衡凸顯，出現了“大城市病”和中小城市人口流出并存的現象：經濟發(fā)達、就業(yè)機會多的大城市過度膨脹，城市病嚴重，而產業(yè)基礎較差的中小城市人口流失，急劇收縮。為了解決這一問題，近些年北京、上海等大城市紛紛提出了“控制人口數量”的目標，而許多中小城市試圖通過建新城、工業(yè)園區(qū)來吸引企業(yè)和人才。

　　“以前大家一直認為一些大城市承載了過多的人口，如果突破了城市的承載力就應該限制發(fā)展，這次會議再次強調要增強這些地區(qū)的經濟和人口的承載能力，這一點是一個巨大的變化。”在上海交通大學經濟學院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘看來，這次會議將對未來區(qū)域經濟發(fā)展的指導性思想產生重大的變化和深刻的影響。

　　增強中心城市承載力

　　城市群一直是中國經濟的重要載體。“十三五”規(guī)劃綱要列出了19個城市群，目前承載了全國78%的人口，貢獻了超過80%的GDP。其中，京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群以10.4%的國土面積，集聚了近40%的人口，創(chuàng)造了超過一半的國內生產總值。

　　“(本次會議提出的)面向‘十四五’規(guī)劃的區(qū)域發(fā)展政策是一定會強調城市群。”北京大學首都發(fā)展研究院院長李國平接受《華夏時報》記者采訪時表示，由于經濟發(fā)展本身有集聚作用，中心城市以及都市圈發(fā)達地區(qū)的經濟高質量發(fā)展的引領作用非常重要。

　　不過，由于交通堵塞、環(huán)境污染等難以解決的大城市病，長久以來無論是輿論還是業(yè)界始終都有聲音認為應該走控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的道路。此次會議則指出，區(qū)域政策調整應更加符合客觀經濟規(guī)律，中心城市發(fā)展思路從“控人口”向“增強承載力”轉變。

　　目前，這一轉變已經開始在放開人口落戶限制上有所體現。2019年2月發(fā)改委發(fā)布了《關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》，提出放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。此后4月發(fā)改委在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》當中，直接提出了具體方針城區(qū)常住人口300萬以下的大城市要全面取消落戶限制，城區(qū)常住人口300萬-500萬的大城市要全面放開放寬落戶條件，超大特大城市要大幅增加落戶規(guī)模。

　　5月5日，中共中央國務院發(fā)布的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出了遠景目標：到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立，城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除。

　　“撒胡椒面”不可取

　　而此前，發(fā)展小城鎮(zhèn)的思路確實造成了一些隱患。

　　陸銘向《華夏時報》記者指出，區(qū)域經濟的客觀經濟規(guī)律是在規(guī)模經濟效應的作用下，區(qū)域經濟的發(fā)展，它在空間上是高度集聚的。因為它是基于區(qū)域經濟發(fā)展的規(guī)模經濟效應。過去相當長的一段時間里，區(qū)域經濟政策是“撒胡椒面”式的發(fā)展模式。每個地方都搞一些工業(yè)園，建設一些新城，地方政府又有很強的經濟激勵來最大化本地的招商引資和經濟增長速度，這樣一來就違背了區(qū)域經濟高效集聚發(fā)展的特點。

　　這一點尤其體現在土地資源的配置上。大量的新增建設用地指標被分配給了欠發(fā)達地區(qū)。這些地區(qū)遠離大港口，遠離交通基礎設施線，甚至有些山區(qū)里的地方也得到了大量的建設用地指標。而由于缺乏發(fā)展制造業(yè)和發(fā)展城市的比較優(yōu)勢，不少新建的新城和工業(yè)園出現了閑置。

　　“這種增長方式不可持續(xù)。”他對記者表示，勞動力資本和土地等生產要素在地區(qū)之間高效流動的方式本應該是向著回報比較高的地區(qū)流動，這樣才能產生比較高的經濟增長效應。然而，在經濟比較發(fā)達的沿海地區(qū)，特別是大城市當中，建設用地的指標受到了嚴格的管制，因此導致了區(qū)域之間土地資源的錯配。

　　恒大經濟研究院院長任澤平也曾指出，長期以來人口向大都市圈集聚，但土地供給向三四線城市傾斜，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化明顯背離。由此形成了人地分離、土地供需錯配，這是一線和部分熱點二線城市房價過高、三四線庫存過高的根源。

　　本次會議上提出要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。而近期，土地管理法、城市房地產管理法修改通過表決，更破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙。由此看來，大城市和中心城市及其周邊有望獲得更多的建設用地的指標和發(fā)展空間。

　　“有效”轉移支付

　　在區(qū)域經濟格局強調優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的宗旨下，城市之間發(fā)展的不平衡仍然需要調節(jié)，只不過不能違背客觀規(guī)律地只靠行政規(guī)劃的方式，而是要在發(fā)展中營造平衡。這一點上受訪專家指出，會議上提到的完善財政轉移支付制度，對重點生態(tài)功能區(qū)、農產品主產區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉移支付是其中重要的方式之一。

　　李國平表示，考慮到協(xié)同發(fā)展，有些地區(qū)相對來說可能會落后一些，或者資源環(huán)境定位也不一樣，農產品主產區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等等不可能搞大規(guī)模的產業(yè)開發(fā)。每個地區(qū)有時不同，因此要采取轉移支付等方式來解決平衡問題。適合快速發(fā)展的優(yōu)勢地區(qū)，還是繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢；其他地區(qū)還是原來的發(fā)展路線來走，最后通過國家一盤棋來進行調整。

　　陸銘則強調轉移支付需要“有效”。他認為轉移支付有三種目標，其中有兩種可以稱之為叫有效的轉移支付。一種是幫助欠發(fā)達地區(qū)去從事它能夠有比較優(yōu)勢的產業(yè)，另一種就是針對公共服務，例如在人口流出的欠發(fā)達地區(qū)建一些養(yǎng)老院、醫(yī)院、學校等等，實現城鄉(xiāng)間和區(qū)域間的公共服務的均等化。

　　然而，如果想要在欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展一些當地并沒有比較優(yōu)勢的產業(yè)，如在地理劣勢地區(qū)就去建大量的工業(yè)園，效果便不會太理想。不僅當地生態(tài)可能被破壞，還可能出現閑置現象。因此他建議通過上述政策，未來在人口、土地、轉移支付等方面實現全面市場化改革，推動生產要素在城鄉(xiāng)間和地區(qū)之間更加高效的配置，并且能夠在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間實現有效的轉移支付和生態(tài)補償機制，促進地區(qū)之間的分工協(xié)調平衡地發(fā)展。（劉詩萌）

　　轉自：華夏時報

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