城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)“形成”定標(biāo)2035年

　　在新版《中華人民共和國(guó)土地管理法》完成修訂并發(fā)布實(shí)施的背景下，對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，中央最高決策層已經(jīng)有了明確的時(shí)間要求。這意味著，以經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市為核心的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)，將是一個(gè)“必須拿出結(jié)果”的工作領(lǐng)域。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者了解到，這個(gè)最終目標(biāo)的時(shí)間，中央層面已經(jīng)確定在2035年，即到2035年，全國(guó)必須形成完整的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)體系。如果以這個(gè)時(shí)間目標(biāo)來(lái)看，剛剛完成修訂并頒布實(shí)施的新版土地管理法只是走出了第一步。

　　此前，33個(gè)市縣經(jīng)批準(zhǔn)，對(duì)涉及這一領(lǐng)域工作的問(wèn)題，進(jìn)行了長(zhǎng)期試點(diǎn)。自然資源部下屬事業(yè)單位自然資源咨詢中心，全程進(jìn)行了專(zhuān)題研究。該研究專(zhuān)題發(fā)現(xiàn)，若要在2035年前形成城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)，還需要有包括稅務(wù)問(wèn)題在內(nèi)的系列問(wèn)題需要在實(shí)踐當(dāng)中解決。

　　定標(biāo)2035年

　　“黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的要求是一貫的，目標(biāo)是明確的，時(shí)限是有要求的。”9月18日，一位自然資源系統(tǒng)的權(quán)威人士告訴記者，對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，中央層面敲定的最終目標(biāo)是2035年。

　　中國(guó)目前實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。在這個(gè)大背景下，城鄉(xiāng)土地被現(xiàn)行土地管理制度分割開(kāi)來(lái)，城鎮(zhèn)土地為國(guó)有建設(shè)用地，農(nóng)村為集體土地。在本次土地管理法修訂以前，只有國(guó)有建設(shè)用地可以入市交易，農(nóng)村集體土地要通過(guò)征地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后才可以入市交易。

　　黨的十八屆三中全會(huì)曾明確提出要求，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。此后，經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)批準(zhǔn)，全國(guó)33個(gè)市縣開(kāi)始進(jìn)行土地管理制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，其中即包括“農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市交易”。與此同時(shí)，土地管理法的修訂工作開(kāi)始提速，最終完成修訂后，新版土地管理法掃清了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市的法律障礙。

　　“修訂法律，只是第一步，只是個(gè)開(kāi)始。”一位試點(diǎn)地區(qū)自然資源職能部門(mén)的人士告訴記者，中央從制度統(tǒng)籌的層面，是要建立一個(gè)統(tǒng)一、完善的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系，“法律只是說(shuō)，在全國(guó)范圍內(nèi)，這些事情不再被禁止做了，但是怎么做，法律里面是不會(huì)提的，還得靠實(shí)踐中總結(jié)、調(diào)整、構(gòu)建，經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市，環(huán)節(jié)多、利益主體復(fù)雜，收益分配也沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)和模式。”他告訴記者。

　　因此，雖然2035年看似時(shí)間充裕，但農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市以及構(gòu)建完整市場(chǎng)體系十分復(fù)雜，故而并不輕松。前述權(quán)威人士告訴記者，全面形成中央確定的目標(biāo)是2035年，但還有另外一個(gè)階段性目標(biāo)，即在2022年要基本建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，如果以“基本建成”的時(shí)間點(diǎn)來(lái)看，工作任務(wù)還是比較急迫的。

　　相對(duì)空白

　　目前，中國(guó)內(nèi)地的國(guó)有建設(shè)用地交易市場(chǎng)，已經(jīng)十分成熟完善。以“招拍掛”的交易方式為核心，形成了一整套從土地整理、儲(chǔ)備、定價(jià)到交易的完整體系。但是，相比之下，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市的制度層面幾乎是一片空白，而且，相比于國(guó)有建設(shè)用地的交易，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地環(huán)節(jié)更多，也更為復(fù)雜。

　　記者了解到，從全國(guó)33個(gè)市縣試點(diǎn)土地管理制度三項(xiàng)改革以來(lái)，自然資源部下屬的咨詢研究中心就已經(jīng)展開(kāi)了同步專(zhuān)題研究，這個(gè)研究，也得出了相似的研究結(jié)論。目前，這個(gè)專(zhuān)題研究在2019年8月前后，已經(jīng)結(jié)題。

　　“以全民所有制為基礎(chǔ)，所有權(quán)與使用權(quán)分離為原則、實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度，是國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)的本質(zhì)特征。以此為原點(diǎn)，國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)形成了較為規(guī)范的產(chǎn)權(quán)體系、交易主體、交易范圍、交易規(guī)則、市場(chǎng)服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、收益分配等相關(guān)制度。”該專(zhuān)題研究認(rèn)為。

　　根據(jù)目前已經(jīng)確定的土地管理制度改革重點(diǎn)，國(guó)有土地使用制度改革的重點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：完善國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)全民所有土地資產(chǎn)所有者職責(zé)，深入推進(jìn)國(guó)有農(nóng)用地使用制度改革，健全建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)管理制度及區(qū)分所有者權(quán)利和管理者權(quán)利。

　　但是，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市，則遠(yuǎn)未達(dá)到如此明晰的程度。根據(jù)原國(guó)土資源部、自然資源部確定的工作重點(diǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用制度改革主要包括：完善產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，完善農(nóng)村土地利用管理政策等。

　　“在當(dāng)前法律制度環(huán)境下，國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)規(guī)則較為完善，集體建設(shè)用地僅在產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃和部分標(biāo)準(zhǔn)上有法律規(guī)定。試點(diǎn)后，二者整體上基本一致，但因供應(yīng)主體不同，在決策機(jī)制、目標(biāo)導(dǎo)向和交易方式上存在差異。”前述權(quán)威人士稱。

　　問(wèn)題待解

　　該項(xiàng)目專(zhuān)題研究結(jié)論提出，要形成完整的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系，必須處理好五項(xiàng)關(guān)系，即：土地市場(chǎng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系；政府與市場(chǎng)的關(guān)系；國(guó)家、集體和農(nóng)民的關(guān)系；中央與地方的關(guān)系；入市改革與征地制度改革的關(guān)系。

　　記者了解到，33個(gè)市縣試點(diǎn)過(guò)程中，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地領(lǐng)域，是“各有各的做法”。如今，在試點(diǎn)結(jié)束、修法完成后，需要進(jìn)行的就是總結(jié)和統(tǒng)一工作，因?yàn)?，此時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的工作，是要在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，而不再是試點(diǎn)地區(qū)和市縣范圍以內(nèi)。

　　這其中，收益分配是需要進(jìn)一步探索和關(guān)注的要點(diǎn)。和國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)的收益方式不同，國(guó)有建設(shè)用地的增值收益部分完全歸國(guó)家所有，模式、路徑等較為明確，并不存在分配層面的問(wèn)題，至多是在市本級(jí)財(cái)政和區(qū)縣財(cái)政如何分配的問(wèn)題。但是，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的收益分配中，有相當(dāng)大的比例，是分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而國(guó)家在這種分配模式中的收益，主要是通過(guò)稅收體現(xiàn)。

　　但是，自然資源部研究和咨詢中心通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，目前，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后形成收益的稅收問(wèn)題，仍沒(méi)有較為明確的原則和路徑。試點(diǎn)地區(qū)的做法還各有不同。

　　記者了解到，在試點(diǎn)期間，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)關(guān)于征收調(diào)節(jié)金的成本核算、征收比例等關(guān)鍵問(wèn)題尚未達(dá)成一致。因此，自然資源部的課題提出，下一步，應(yīng)進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)背景下的稅收制度建設(shè)，統(tǒng)一稅種、稅基、稅率。

　　“這是直接關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益的核心問(wèn)題。”前述權(quán)威人士稱。（李樂(lè)）

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)

　　【版權(quán)及免責(zé)聲明】凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時(shí)須獲得授權(quán)并注明來(lái)源“中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責(zé)任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章及企業(yè)宣傳資訊，僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本網(wǎng)觀點(diǎn)和立場(chǎng)。版權(quán)事宜請(qǐng)聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀