主體功能區(qū)規(guī)劃遇阻 地方博弈始終缺錢是主因

　　“時至今日，省級主體功能區(qū)規(guī)劃的制定還沒有全部結(jié)束?！?月3日，發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司的一位工作人員證實。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）在2011年下發(fā)到各省。按照此前部署，省級層面的主體區(qū)域規(guī)劃工作在去年就應(yīng)該全部結(jié)束?！?/p>

　　因為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的愿望與該《規(guī)劃》中限制開發(fā)區(qū)的規(guī)定存在諸多沖突，導(dǎo)致地方政府對實施該《規(guī)劃》的積極性不高，又由于禁止開發(fā)區(qū)等需要一定的財政資金轉(zhuǎn)移支付，因此在整個主體功能區(qū)實施的過程中，地方政府和中央的博弈貫徹始終。

　　發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長高國力曾表示，在制定《規(guī)劃》時，確實遇到了不少阻力。“制定過程中數(shù)次向各部委、各地方征求意見，反復(fù)修改《規(guī)劃》內(nèi)容，很多提法也字斟句酌。”他說。

　　缺錢

　　“這個戰(zhàn)略也是長期的，實質(zhì)性的執(zhí)行要看有沒有錢。”發(fā)改委一位熟悉該《規(guī)劃》制定過程的人士說，西部24個縣的生態(tài)示范區(qū)建設(shè)每年需要的資金就達800萬到1000萬元，這些資金都是杯水車薪。而現(xiàn)實的情況是，目前政府的財力仍然有限?！　?/p>

　　官方數(shù)據(jù)顯示，2010年中央財政撥款120個億轉(zhuǎn)移到重點生態(tài)功能區(qū)，用于保障這些地區(qū)的公共服務(wù)支出，去年這筆資金增加到250億元。照此計算，納入《規(guī)劃》的國家重點生態(tài)功能區(qū)436個縣，每個縣平均獲得轉(zhuǎn)移支付6000萬元。此外，發(fā)改委稱，對于限制和禁止開發(fā)的地區(qū)，如三江源生態(tài)保護工程項目，國家還有專項轉(zhuǎn)移支付?！?/p>

　　“如果國家補償不到位，強行對一些地區(qū)的發(fā)展進行限制或禁止其發(fā)展，會激化央地矛盾?！眳^(qū)域經(jīng)濟學(xué)家林凌擔(dān)憂，補償不到位還會加劇區(qū)域發(fā)展失衡?！?/p>

　　“主體功能區(qū)規(guī)劃現(xiàn)在是沒有期限的，剛開始設(shè)計方案的時候，是有期限的，但是報到高層時被劃掉了?！卑l(fā)改委一位熟悉該《規(guī)劃》制定過程的人士這樣說，也許是高層早就預(yù)想到該《規(guī)劃》執(zhí)行的難度。

　　正是因為《規(guī)劃》執(zhí)行難度大，因此“除了禁止開發(fā)區(qū)，優(yōu)化、重點和限制開發(fā)區(qū)都是大概劃了一下，沒有劃出明確的邊界”。

　　“其實限制有著特定的涵義。”前述發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司工作人員稱，這里特指限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)，并不是限制所有的開發(fā)活動。比如，將農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)確定為限制開發(fā)區(qū)域，并不是限制發(fā)展?！?/p>

　　然而，限制、禁止開發(fā)地區(qū)問題不少。發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長李守信曾表示：“《規(guī)劃》中所說的‘開發(fā)’是一種特指，是在一定區(qū)域進行的大規(guī)模、高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化活動，‘限制開發(fā)’并不是限制所有的開發(fā)活動，也并不是限制所有的發(fā)展?！薄?　

　　顯然，實施主體功能區(qū)規(guī)劃并非易事?！皬漠?dāng)前來看，全國上下的共識仍沒有統(tǒng)一?！绷至枵J(rèn)為，區(qū)域考核肯定會遇到阻力，不會一蹴而就。　

　　新考核體系正醞釀

　　《規(guī)劃》是我國第一個國土空間開發(fā)規(guī)劃，是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。據(jù)悉，主體功能區(qū)戰(zhàn)略按開發(fā)方式，將國土空間分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類?！?

　　據(jù)介紹，《規(guī)劃》推進實現(xiàn)主體功能區(qū)主要目標(biāo)的時間是2020年，對其中期目標(biāo)的表述是“空間開發(fā)格局清晰、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強”?！兑?guī)劃》最大的亮點是，將按照不同主體功能區(qū)考核地方官員。

　　“我們會配套一個適合的考核體系?！卑l(fā)改委副主任徐憲平解讀《規(guī)劃》時表示，考核的指揮棒必須要改變，《規(guī)劃》才會落到實處。據(jù)徐憲平透露，限制、禁止開發(fā)區(qū)域，比如農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要強化對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的考核，而不是對經(jīng)濟增長收入的考核；還比如重點生態(tài)功能區(qū)要強化它對于生態(tài)功能的保護和對提供生態(tài)產(chǎn)品能力的考核。

　　在現(xiàn)有地方官員考核體系中，GDP指標(biāo)仍然是官員考核的主要標(biāo)準(zhǔn)?！跋乱徊?，如何建立有差異的考核體系，事關(guān)主體功能區(qū)的進展?！敝袊姓w制改革會副會長汪玉凱認(rèn)為，全國主體功能區(qū)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃的基本依據(jù)。

　　原國家發(fā)改委副秘書長楊偉民也曾在一次會上透露，國家將根據(jù)相應(yīng)區(qū)域不同功能要求給予不同的財政、投資、產(chǎn)業(yè)、人口、土地、環(huán)境和績效考核等政策。　

　　“今后幾年，全國主體功能區(qū)規(guī)劃以‘差別化’途徑推進?！鄙鲜霭l(fā)改委工作人員說，在限制開發(fā)區(qū)域的項目中不一定是“鼓勵”的，也可能變成“允許”或“限制”。此前，我國的產(chǎn)業(yè)政策是按照“鼓勵”、“允許”、“限制”、“禁止”的目錄執(zhí)行，今后也將改為按照主體功能區(qū)來實行，《規(guī)劃》必將引導(dǎo)中國的經(jīng)濟地圖規(guī)劃發(fā)生質(zhì)變。

來源：華夏時報 楊仕省

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