城市減災(zāi)防災(zāi)機(jī)制值得反思

　　7月18日，超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“威馬遜”光顧海南島。根據(jù)官方公布的數(shù)字，截至7月22日，“威馬遜”共導(dǎo)致近千萬人受災(zāi)、3.7萬間房屋被夷為平地、1800公頃的農(nóng)作物受損，已經(jīng)造成38人死亡、31人失蹤、直接經(jīng)濟(jì)損失315.9億元。?？谑写蠓秶鷺涞狗克B續(xù)多天停水停電。
　

　“威馬遜”重創(chuàng)海口的這一幕，與“菲特”光顧浙東何其相似!一年前的11月，臺(tái)風(fēng)“菲特”重創(chuàng)浙江，導(dǎo)致該省874萬人受災(zāi)，寧波余姚等18縣市、區(qū)城區(qū)受淹，受災(zāi)最嚴(yán)重地區(qū)之一的余姚市，七成老城區(qū)被淹，斷路斷電，缺水缺糧。雖經(jīng)多方努力，遭受重創(chuàng)的城市逐漸回歸正常秩序，但城市在應(yīng)急管理機(jī)制及減災(zāi)、防災(zāi)體系建設(shè)方面的“軟肋”暴露無遺。

　　事實(shí)上，無論是“菲特”，還是“威馬遜”到來之前，從上到下早已發(fā)出預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。而臺(tái)風(fēng)經(jīng)過地區(qū)并不缺少應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)的經(jīng)驗(yàn),豐富歷練本該有助于當(dāng)?shù)刈匀绲貞?yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)襲擊,結(jié)果卻恰恰相反。從更大的范圍來看，類似的教訓(xùn)并不少見。理性分析，面對(duì)漸成常態(tài)的各種災(zāi)害，各級(jí)各類城市從預(yù)警到應(yīng)急，從防災(zāi)到救災(zāi)，從意識(shí)、手段和能力都還很不適應(yīng)，常常有防不勝防之感，甚至出現(xiàn)應(yīng)對(duì)不當(dāng)加重災(zāi)害的情況。究其原因，主要有以下幾方面：

　　城市規(guī)劃不夠科學(xué)。一方面，在以往的應(yīng)急管理工作中，規(guī)劃過程都沒有獲得應(yīng)有的重視。仍以“威馬遜”重創(chuàng)海南為例，臺(tái)風(fēng)過后，近10萬株行道樹傾倒阻斷交通，其中大多是樹冠較大的非洲楝、小葉榕等樹木，這說明在園林綠化中對(duì)行道樹種抗擊臺(tái)風(fēng)的適應(yīng)性考慮不夠。另一方面，在城市建設(shè)中缺乏減災(zāi)、防災(zāi)意識(shí)，城市規(guī)劃編制中,對(duì)城市防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)等問題研究不夠,沒有對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)進(jìn)行周密安排。防災(zāi)規(guī)劃更多地體現(xiàn)了單災(zāi)種、單系統(tǒng)的特點(diǎn)。在布局規(guī)劃時(shí),上下水、電力、電信、燃?xì)狻⒐┡裙芾聿块T相互分隔,防火的就管防火,防水的只管防水,防震的只管防震，缺乏必要的信息共享和協(xié)調(diào)，根本無法適應(yīng)現(xiàn)今城市規(guī)模急劇膨脹、人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度密集情況下,多種災(zāi)害相互交織的形勢(shì)。面對(duì)接二連三的城市災(zāi)害,需要從城市規(guī)劃的角度進(jìn)行深刻反思。

　　基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。長(zhǎng)期以來，很多城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期存在著重形象輕功能、重短期輕長(zhǎng)效、重建設(shè)輕管理的問題，城市道路、防洪排澇、公共空間、應(yīng)急救援、社會(huì)保障等達(dá)不到應(yīng)急要求。以排水系統(tǒng)為例，眾多城市多年來雖然一直在“滿城挖”，但排水系統(tǒng)只能勉強(qiáng)抵御一年一遇,超過一年一遇就慘不忍睹。以預(yù)警信息傳播為例，氣象災(zāi)害短信預(yù)警在許多地方都有，但能做到免費(fèi)且全覆蓋的并不多。“威馬遜”到來前，媒體的頭條是“馬航被擊落”;不少余姚市民是在大水淹城后才收到預(yù)警短信，有的市民連續(xù)幾日斷水?dāng)嗉Z。再以城市應(yīng)急避難場(chǎng)所為例，不少地方根本沒有應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所,一些地方雖建有應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所，但數(shù)量過少、規(guī)模過小，標(biāo)準(zhǔn)不高、功能不全。去年水淹余姚后，部分災(zāi)民無處藏身，只能裹報(bào)紙睡覺。資料表明，全國(guó)70%以上的大城市、半數(shù)以上人口分布在自然災(zāi)害十分嚴(yán)重的沿海及東部平原丘陵地帶，位于地震烈度大于或等于7度的城市占城市總數(shù)的45%，一旦災(zāi)害爆發(fā)，無人知道災(zāi)民可以去哪里避難。

　　應(yīng)急管理粗放低效。當(dāng)前大部分突發(fā)事件都是復(fù)合型事件，在處置過程中往往要涉及多個(gè)層面、多個(gè)部門。然而，受現(xiàn)有行政體制的制約，很多城市基本上沒有形成信息通暢、反應(yīng)敏捷、協(xié)調(diào)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急管理往往是臨時(shí)性的任務(wù)，尚未成為公共管理部門日常事務(wù)的重要組成部分，預(yù)案不全，信息不暢、政出多門、協(xié)調(diào)不力，效率低下，預(yù)警機(jī)制不能預(yù)警。應(yīng)急管理遠(yuǎn)未做到精細(xì)化、人性化。還以“菲特”襲擊浙江為例，當(dāng)交通因?yàn)?zāi)中斷或癱瘓時(shí)，有人“一絲不茍”為拋錨車輛貼罰單，無人對(duì)公眾的出行進(jìn)行告知或疏導(dǎo)，無人對(duì)受困人員、車輛進(jìn)行妥善疏散與安置。在“威馬遜”襲擊海南時(shí)，出現(xiàn)了發(fā)霉面包成為救災(zāi)食物，棉被成為三伏天的救災(zāi)物品等不可思議的現(xiàn)象。還有，各地的應(yīng)急救援專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏，專業(yè)培訓(xùn)和演練不足，遠(yuǎn)程快速拉動(dòng)和協(xié)同能力較差，對(duì)復(fù)雜情況的處置效率不高。

　　中國(guó)是個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，近年來，又進(jìn)入了城鎮(zhèn)化加速時(shí)期，城鎮(zhèn)化在帶來人口聚集和經(jīng)濟(jì)聚集的同時(shí)，也帶來了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的聚集。如何完善城市應(yīng)急管理機(jī)制，增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力，讓城市在災(zāi)害面前變得更加強(qiáng)韌，是眾多城市建設(shè)發(fā)展中迫切需要解決的問題。為此，筆者建議：

　　完善基礎(chǔ)設(shè)施體系。完備的應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施，能夠有效滿足災(zāi)害事件發(fā)生前監(jiān)測(cè)、預(yù)警和發(fā)生后應(yīng)急處理的需要，能夠最大限度地防范和減輕災(zāi)害事件的危害。因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中要統(tǒng)籌考慮抗風(fēng)險(xiǎn)因素，提升城市應(yīng)對(duì)極端天氣災(zāi)害的能力。要加強(qiáng)極端天氣災(zāi)害的預(yù)警預(yù)報(bào)和影響評(píng)估技術(shù)研究，構(gòu)建更加通暢的城鄉(xiāng)一體化的信息發(fā)布體系和預(yù)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。要完善緊急狀態(tài)下的重大災(zāi)難救助機(jī)制，做好危機(jī)應(yīng)對(duì)的勞務(wù)、物資、設(shè)備、資金準(zhǔn)備。要將應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)納入城市建設(shè)總體規(guī)劃，合理規(guī)劃人員密集場(chǎng)所的應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)，并配備必要的應(yīng)急物資及水、電、衛(wèi)生等設(shè)施。

　　完善應(yīng)急管理體系。危機(jī)管理是公共管理部門的重要職責(zé)，要把災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急管理納入日常事務(wù)的重要組成部分，建立信息通暢、反應(yīng)敏捷、協(xié)調(diào)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在非危機(jī)時(shí)期，負(fù)責(zé)危機(jī)預(yù)防和預(yù)警以及對(duì)政府管理者、社會(huì)公眾進(jìn)行危機(jī)管理教育培訓(xùn);在危機(jī)發(fā)生期間，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作。要組建立以公安消防、特警以及武警、解放軍、預(yù)備役民兵為骨干，企業(yè)專兼職救援隊(duì)伍和社會(huì)志愿者共同參與的應(yīng)急救援體系，強(qiáng)化各隊(duì)伍之間的協(xié)作機(jī)制建設(shè)，理順各專項(xiàng)應(yīng)急指揮部之間工作關(guān)系，做到應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，協(xié)同應(yīng)對(duì)，增強(qiáng)突發(fā)事件的專業(yè)性處置能力。

　　完善宣傳教育體系。增強(qiáng)公眾的防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)和能力，使防災(zāi)避險(xiǎn)成為公民的一門“必修課”。在全社會(huì)樹立和強(qiáng)化公共危機(jī)意識(shí)，培養(yǎng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員以及公民的危機(jī)意識(shí)。要重點(diǎn)抓好高危行業(yè)從業(yè)人員的崗前、崗中教育培訓(xùn)，提高安全操作和處理突發(fā)事故的技能。要廣泛開展應(yīng)急管理進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校活動(dòng)，通過廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等群眾喜聞樂見的方式寓教于樂，加強(qiáng)對(duì)公眾預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救等防災(zāi)救災(zāi)知識(shí)的普及教育和演練，形成全民動(dòng)員、預(yù)防為主，全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)的局面。（楊明生 王月華 周山紅）

來源：中華建筑報(bào)

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