能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃亮點(diǎn)與難點(diǎn)

從2010年8月國家能源局發(fā)布介紹文案肇始，到2012年10月國務(wù)院討論通過，再到2013年1月23日國務(wù)院付梓印發(fā)，萬眾矚目的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）終于畫上了圓滿的句號(hào)。這一規(guī)劃編制歷時(shí)兩年有余，亮點(diǎn)頻出，對(duì)指導(dǎo)我國未來能源的發(fā)展具有非同一般的意義。但是，要指出的一點(diǎn)是，亮點(diǎn)同時(shí)也是難點(diǎn)。在實(shí)際操作層面，要想讓難點(diǎn)真正成為亮點(diǎn)，必須得有堅(jiān)持改革、沖破觀念障礙以及突破利益藩籬的決心與手段才成。

與時(shí)俱進(jìn)的亮點(diǎn)

在經(jīng)過全球氣候變化、國際金融危機(jī)、石油地緣政治、歐美征收碳關(guān)稅以及對(duì)華光伏“雙反”調(diào)查、日本核泄漏事故、國內(nèi)油荒電荒等一系列事件后，我國圍繞能源如何發(fā)展已積累了充分的經(jīng)驗(yàn)。與2007年4月國家發(fā)展改革委發(fā)布的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》相比，新的《規(guī)劃》與時(shí)俱進(jìn)，提出了一些頗具新意的觀點(diǎn)，并處處體現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)全面的思想。

具體來看，《規(guī)劃》將能源價(jià)格長期高位震蕩的原因歸結(jié)為“投機(jī)溢價(jià)”、“安全溢價(jià)”和“環(huán)境溢價(jià)”的綜合作用，并強(qiáng)調(diào)指出，其對(duì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的影響效果并不相同。這可謂是一語中的。金融資本投機(jī)、國際局勢(shì)動(dòng)蕩和生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高如同高懸在我國上方的達(dá)摩克利斯之劍，任何一個(gè)方面發(fā)生變化，都可能使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因能源價(jià)格而受制于人。

《規(guī)劃》總結(jié)了未來能源發(fā)展的基本原則，特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持改善民生，盡快消除能源貧困，這在以往的能源發(fā)展規(guī)劃中并不常見。

據(jù)悉，我國60%的農(nóng)村家庭將傳統(tǒng)生物質(zhì)能作為主要炊事能源，他們是能源貧困人群的主體，呼吸類疾病是致其死亡的前4位主要疾病。因此，改善能源貧困已成為我國可持續(xù)發(fā)展、建立社會(huì)公平體系的重要內(nèi)容。

《規(guī)劃》指出，要依靠能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控制的倒逼機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，這是新的能源規(guī)劃不可不提的一個(gè)突出亮點(diǎn)。從消費(fèi)總量控制到消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控制，提出的要求越來越高，這充分反映出在日益嚴(yán)峻的能源形勢(shì)下我國正越來越注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，粗放式的能源消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長方式將逐步成為明日黃花。

《規(guī)劃》著重指出體制約束日益顯現(xiàn)，深化改革勢(shì)在必行。其主要方向是，對(duì)可以實(shí)現(xiàn)有效競爭的業(yè)務(wù)引入市場競爭機(jī)制，鼓勵(lì)民間資本和境外資本適當(dāng)介入，要推動(dòng)能源價(jià)格市場化改革取得新進(jìn)展，尤其是合同能源管理、電力、煤炭鐵路運(yùn)力、成品油價(jià)格等幾個(gè)方面。由此可見，能源作為一個(gè)資源性行業(yè)，壟斷格局已出現(xiàn)松動(dòng)，釋放出的市場化信號(hào)正逐漸變得強(qiáng)烈，部分領(lǐng)域市場化和定價(jià)機(jī)制漸進(jìn)改革開始成為能源改革的主導(dǎo)思路。

操作仍需審慎

總體來看，《規(guī)劃》中改革的氣息相對(duì)比較濃厚，而改革即意味著利益格局的調(diào)整。作為一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的行業(yè)，能源控制著一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，因此對(duì)這一規(guī)劃的實(shí)施仍需審慎，要妥善解決伴隨而來的或潛在的難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)能源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

首先，這種基于“雙控制”的倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式好則好矣，但同時(shí)也存在著潛在的問題。一方面，能源總量控制的要求給地方經(jīng)濟(jì)戴上了“緊箍”，僧多粥少，各地方政府為保障本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然要力爭擴(kuò)大自身的目標(biāo)配額，由此有可能引發(fā)地區(qū)間的矛盾，必須妥當(dāng)處理；另一方面，能源消費(fèi)強(qiáng)度控制的要求對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量提出了更高的要求，導(dǎo)致地方政府要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量與質(zhì)量之間進(jìn)行權(quán)衡，如何對(duì)政績進(jìn)行考核成為其中的關(guān)鍵。

其次，農(nóng)村不同于城鎮(zhèn)，能源發(fā)展具有自身的特點(diǎn)，不易推動(dòng)。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地方政府對(duì)農(nóng)村能源的使用效果是只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)。例如，建設(shè)的不少沼氣項(xiàng)目處于閑置狀態(tài)，這種“紙面工程”必須加以改正。另外，很多農(nóng)村能源項(xiàng)目在建設(shè)投入使用后，經(jīng)常很快就失效，又無人進(jìn)行維修，技術(shù)服務(wù)跟不上，可持續(xù)性差，這就要求重視培訓(xùn)農(nóng)民，提高其知識(shí)水平，使其逐步掌握適用的現(xiàn)代能源技術(shù)。

第三，能源價(jià)格改革觸及“深水區(qū)”，如何打破壟斷成為難點(diǎn)。多年來，我國的能源價(jià)格機(jī)制飽受詬病，多次呼吁改革始終不見成效。當(dāng)前，除了煤炭領(lǐng)域的市場化程度較高外，油氣領(lǐng)域主要由中石油、中石化和中海油三家企業(yè)壟斷經(jīng)營，電力領(lǐng)域主要由華能、大唐、華電、國電和中電投五家企業(yè)壟斷經(jīng)營。要對(duì)能源價(jià)格進(jìn)行改革，就是割它們的肉，必然會(huì)遭到這些企業(yè)及相關(guān)行業(yè)的強(qiáng)烈阻攔。因此，在《規(guī)劃》實(shí)施中要合理把握價(jià)格改革推進(jìn)的時(shí)機(jī)和方式。

最后，允許民間資本與境外資本有條件地進(jìn)入部分能源行業(yè)是時(shí)代所需。一方面，由于關(guān)系到國計(jì)民生，能源領(lǐng)域顯然不能對(duì)所有資本開放。但另一方面，要推動(dòng)快速發(fā)展，又不能不充分利用社會(huì)資本，這就是我國能源發(fā)展面臨的兩難選擇。

盡管《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見》指出這兩類資本可進(jìn)入部分能源行業(yè)，但它們?nèi)圆粫r(shí)碰到“玻璃天花板”。因此，在《規(guī)劃》實(shí)施中，我國要提高對(duì)民間資本和境外資本的管理水平，管得好然后才能放得開。

來源：中國科學(xué)報(bào) 作者：趙剛 　

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