進(jìn)入5月以來(lái),鐵路改革的動(dòng)作不斷。先是鐵道部公布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》,其后相關(guān)部門又印發(fā)通知,明確取消鐵路系統(tǒng)原有的工程交易中心。而滬寧、滬杭高鐵的打折售票,以及鐵路貨運(yùn)價(jià)格的上調(diào),被視作運(yùn)價(jià)機(jī)制改革的一部分。
自去年溫州動(dòng)車事故以來(lái),要求鐵路改革的呼聲漸高。國(guó)務(wù)院今年3月轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》指出,要按照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的要求,研究制定鐵路體制改革方案。然而,與其他完成鐵路改革的國(guó)家相比,我國(guó)鐵路既面臨巨大的建設(shè)任務(wù),又背負(fù)著沉重的債務(wù),改革并不能一蹴而就。在市場(chǎng)化的方向上,堅(jiān)持循序漸進(jìn)的改革,或許是更為務(wù)實(shí)的選擇。
吸引民間資本和地方資金 形成多元化的投資主體
在鐵路近期的一系列改革中,最引人注目的莫過(guò)于投融資的改革。多年來(lái),鐵路因?yàn)樽猿审w系,被外界稱為“獨(dú)立王國(guó)”。從鐵道部近期公布的這份引入民資意見(jiàn)看,鐵路幾乎所有的投資、建設(shè)、運(yùn)輸和設(shè)備領(lǐng)域,均對(duì)民營(yíng)資本開(kāi)放。這被認(rèn)為是近年來(lái)力度最大、內(nèi)容最具體的一個(gè)表態(tài),引起不小反響。
值得注意的是,鐵路向民資開(kāi)放,新世紀(jì)伊始就有提及。但從近幾年的實(shí)踐看,民資“入鐵”走得頗為艱難。同濟(jì)大學(xué)交通運(yùn)輸工程學(xué)院教授張戎指出,鐵路投資大、回報(bào)周期長(zhǎng),非一般民資力所能及。而且鐵路具有網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)特征,單條線路收益難以核算。此外,鐵路的定價(jià)機(jī)制和統(tǒng)一調(diào)度模式,決定了民資在經(jīng)營(yíng)中很難獲得相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)。
海通證券研究員龍華認(rèn)為,此次意見(jiàn)的重點(diǎn)在于引進(jìn)民資,但對(duì)于民資進(jìn)入后的保障,意見(jiàn)只是略有表態(tài),沒(méi)有實(shí)施細(xì)則?!霸跊](méi)有穩(wěn)定回報(bào)預(yù)期的情況下,民資入鐵難有實(shí)質(zhì)性的突破,還是要等鐵道部自身的大改革”,西南交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院副院長(zhǎng)帥斌表示。
難突破不意味著不作為。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,煤運(yùn)通道、專用鐵路、企業(yè)專用線等盈利相對(duì)較高、運(yùn)營(yíng)模式簡(jiǎn)單的項(xiàng)目最有可能成為民資的切入口。比如,今年年初獲批的蒙西至華中地區(qū)鐵路煤運(yùn)通道,就有望吸收沿線的煤炭開(kāi)發(fā)、電力企業(yè)及社會(huì)資本參股投資。
相對(duì)于民資,地方資金參與鐵路建設(shè)的步伐可能更快一些。鐵道部最近在與河南省商討中原城市群城際鐵路建設(shè)時(shí)指出,將研究推進(jìn)城際鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的體制創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)城際鐵路由地方控股、鐵路部門提供專業(yè)技術(shù)和管理服務(wù)。
“把城際鐵路交給地方建,是今后的一個(gè)方向,在這方面廣東省已經(jīng)有過(guò)嘗試”,中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕說(shuō),從地方的角度看,投資城際鐵路即使不賺錢,也可以從沿線土地的升值中獲益。
客運(yùn)打折、貨運(yùn)上調(diào) 自主定價(jià)空間有望打開(kāi)
在推進(jìn)投融資改革的同時(shí),鐵路的運(yùn)價(jià)機(jī)制改革也在靜悄悄地展開(kāi)。從5月18日起,滬寧、滬杭高鐵的部分商務(wù)座和特等座實(shí)行優(yōu)惠票價(jià),折扣幅度最高達(dá)30%。而從5月20日起,全國(guó)鐵路的貨運(yùn)價(jià)格每噸公里平均上調(diào)1分,上調(diào)幅度是去年的5倍。
應(yīng)該說(shuō),火車票打折并不是新鮮事。早在去年京滬高鐵開(kāi)通時(shí),鐵道部就表示對(duì)時(shí)速300公里的列車,將根據(jù)市場(chǎng)需求實(shí)行票價(jià)浮動(dòng)政策。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái),原本“鐵板一塊”的火車票價(jià)出現(xiàn)松動(dòng),主要原因有二:一是隨著大規(guī)模的鐵路建設(shè),“一票難求”的問(wèn)題逐漸緩解;二是高鐵的票價(jià)水平不低,面臨著民航的強(qiáng)力競(jìng)爭(zhēng)。
“在其他國(guó)家,高鐵促銷比較常見(jiàn),周末票、月票、老年票、學(xué)生票等多元化的車票設(shè)計(jì),可以滿足不同消費(fèi)群體的需求”,鐵路專家孫章說(shuō),更為市場(chǎng)化的管理、更加靈活的定價(jià),是今后高鐵的發(fā)展趨勢(shì)。
如果說(shuō)客運(yùn)打折是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要,貨運(yùn)上調(diào)則主要是成本推動(dòng)。統(tǒng)計(jì)顯示,從2003年至今,鐵路貨運(yùn)價(jià)格共上調(diào)了8次,初步形成了與成本聯(lián)動(dòng)的特征。
鐵路貨運(yùn)價(jià)格上調(diào),對(duì)緩解鐵道部的經(jīng)營(yíng)壓力和吸引社會(huì)投資,都是有幫助的。但細(xì)讀政府的調(diào)價(jià)方案,無(wú)論是大秦等四條線路煤炭運(yùn)價(jià)不變,還是化肥運(yùn)價(jià)繼續(xù)執(zhí)行優(yōu)惠政策,都體現(xiàn)出鐵路運(yùn)營(yíng)的公益性成分。這也意味著,鐵路定價(jià)不可能完全向市場(chǎng)放權(quán)。
興業(yè)證券研究員曾旭認(rèn)為,根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn),鐵路運(yùn)價(jià)改革的可能方向是采用政府指導(dǎo)價(jià)格:即物價(jià)主管部門負(fù)責(zé)制定調(diào)整鐵路客貨運(yùn)輸?shù)淖罡吆妥畹拖迌r(jià),運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求,在規(guī)定的浮動(dòng)范圍內(nèi)自主定價(jià)。
鐵路改革難以一蹴而就 需要穩(wěn)中求進(jìn)
無(wú)論是投融資的改革還是運(yùn)價(jià)的改革,都未觸及鐵路改革的核心:政企分開(kāi)、政資分開(kāi)。有鑒于此,不少人對(duì)于鐵路改革的進(jìn)度頗為心急。
鐵路改革的方向是政企分開(kāi),這點(diǎn)已基本形成共識(shí)。北京交通大學(xué)副教授李紅昌認(rèn)為,可參照德國(guó)模式成立鐵路總公司,逐漸分離出客運(yùn)、貨運(yùn)等不同板塊,實(shí)現(xiàn)管理清晰化。長(zhǎng)期以來(lái),鐵道部是建設(shè)、運(yùn)行和管理一肩挑,以后應(yīng)重在監(jiān)管以及行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的制定。
但鐵路改革絕不僅僅是政企分開(kāi)這么簡(jiǎn)單。歐美日啟動(dòng)鐵路改革時(shí),其鐵路網(wǎng)建設(shè)基本完成,改革的主要目的是提高鐵路運(yùn)營(yíng)效率。與之相比,當(dāng)前我國(guó)鐵路仍面臨巨大的建設(shè)任務(wù):規(guī)劃好的“四橫四縱”快速鐵路網(wǎng),目前全線通車的僅京滬高鐵一條??梢哉f(shuō),我國(guó)鐵路的主要矛盾是建設(shè)和供給不足,這點(diǎn)甚至比提高運(yùn)營(yíng)效率更為迫切。
此外,鐵路的巨額債務(wù)如何處理,也是一個(gè)挑戰(zhàn)。鐵路之所以背負(fù)2.4萬(wàn)億債務(wù),既有自身運(yùn)營(yíng)效率不高的原因,也有承擔(dān)大量公益性運(yùn)輸任務(wù)的原因。這涉及國(guó)家財(cái)政、鐵路系統(tǒng)和商業(yè)銀行三方面的關(guān)系,需要一個(gè)統(tǒng)籌安排方案。
1986年“大包干”方針
1986年,時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)的丁關(guān)根提出鐵路系統(tǒng)內(nèi)部“大包干”的方針,將原本收歸于鐵道部的財(cái)務(wù)、勞資、人事等權(quán)力直接下放到各地路局,試行鐵路行業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任“大包干?!备鶕?jù)“大包干”方案,鐵路不再將全部運(yùn)營(yíng)收入上繳中央,而是以承包責(zé)任制的方式每年上繳5%的營(yíng)業(yè)收入,其余全部收入歸鐵路系統(tǒng)。遺憾的是,1988年1月24日,由昆明開(kāi)往上海的80次特快列車,運(yùn)行至貴昆線區(qū)間時(shí)發(fā)生顛覆,88人死亡、202人受傷。由于之前鐵路已經(jīng)發(fā)生多起事件,丁關(guān)根在這次事故后引咎辭職,“大包干”一事也再無(wú)人提及。
2000年“網(wǎng)運(yùn)分離”
2000年,時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)的傅志寰提出了“網(wǎng)運(yùn)分離”的鐵路改革思路?!熬W(wǎng)運(yùn)分離”是指成立國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司和數(shù)家客運(yùn)、貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)公司,將國(guó)家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與鐵路客貨運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)分離開(kāi)來(lái),以市場(chǎng)化手段打破鐵道部“政企不分”的格局。
2005年“鐵道部-鐵路局-站段”的三級(jí)管理體制
2005年3月,中國(guó)鐵路最大的一次內(nèi)部改革啟動(dòng),全國(guó)41個(gè)鐵路分局全部被撤銷,鐵路從“鐵道部-鐵路局-鐵路分局-站段”的管理體制,直接進(jìn)入“鐵道部-鐵路局-站段”的三級(jí)管理體制。
然而這次改革,屬于內(nèi)部改革,還缺乏管理體制方面的根本性改革,遠(yuǎn)沒(méi)有觸及鐵路改革的實(shí)質(zhì)――打破政企合一和部門壟斷。
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