交通部大部制改革啟幕：統(tǒng)管鐵路公路水路民航

　　“大交通”的新舞臺

　　2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議批準通過了國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，其中，交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，呼吁多年的交通運輸大部門制改革終于啟幕。

　　又逢全國兩會，剛剛過去的一年，中國綜合交通運輸管理體制組建進展如何，面臨怎樣的難點，交通運輸如何謀劃好未來的發(fā)展？《財經(jīng)國家周刊》記者為此獨家專訪了交通運輸部部長楊傳堂。

　　整合之路

　　楊傳堂開門見山地告訴記者，“公眾最關(guān)心的是綜合交通運輸體制的組建進展怎樣。我的首要任務(wù)也是搭建綜合交通運輸管理的‘大舞臺’，這是一份沉重的擔子，任務(wù)艱巨?！?/p>

　　“這是一塊國家行政體制改革中難啃的硬骨頭?！睏顐魈媒Y(jié)合歷史分析說，1949年10月，新中國成立時，交通部和鐵道部作為國家的兩個重要職能部門，與新中國相伴而生。經(jīng)過60多年的大發(fā)展，中國交通運輸取得了亮眼的建設(shè)成績，同時，交通運輸領(lǐng)域?qū)嵤┐蟛恐聘母锏暮袈曇踩諠u增多。

　　直到2013年全國人代會，鐵路納入交通運輸部管理，綜合交通運輸管理體制終于獲得了“準生證”。

　　“國家發(fā)放了準生證，我們怎樣做到優(yōu)生？”楊傳堂說，“從分后又合的歷史中可看出，綜合交通運輸管理體制改革真正的難點，在于協(xié)調(diào)和理順內(nèi)部多種關(guān)系，真正將原來分散管理的運輸體制和人員‘綜合’在一起，而不僅僅是換了名稱和牌子就萬事大吉了?！?/p>

　　楊傳堂的首要任務(wù)是先把綜合運輸管理體制的“舞臺架子”搭建起來?！巴七M機構(gòu)編制調(diào)整工作，明晰各自的職責范圍，是去年綜合運輸體制搭建的重點?！睏顐魈媒榻B，2013年全國兩會剛結(jié)束，3月下旬交通運輸部就成立了機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導小組及其辦公室，負責研究有關(guān)政策和重大事項；2013年11月25日，中央編辦印發(fā)了交通運輸部有關(guān)職責和機構(gòu)編制調(diào)整方案；2014年1月24日，交通運輸部召開了部機關(guān)落實調(diào)整方案動員大會，公布了機構(gòu)改革實施方案；調(diào)整交通運輸部部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置。

　　完成了鐵路管理體制改革，實現(xiàn)鐵路政企分開，是組建綜合交通運輸管理新體制的亮點。楊傳堂指出，鐵路改革備受社會關(guān)注。鐵路管理體制2013年實現(xiàn)了政企分開，組建了國家鐵路局，成立了中國鐵路總公司。國家鐵路局組建工作基本完成，2014年1月6日正式掛牌，7個地區(qū)監(jiān)管局的組建工作目前進展順利。這是中國鐵路在歷史上首次走上政企分開的道路，鐵路封閉、壟斷的市場大門開始向社會打開。

　　配套改革與此同步推進，為落實國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》，交通運輸部配合有關(guān)部門推進鐵路投融資體制改革，設(shè)立鐵路發(fā)展基金，實施鐵路運價改革，配合國家發(fā)改委加快鐵路建設(shè)項目前期工作。

　　新的交通運輸部開始在探索中走上整合交通運輸資源的“綜合”之路。楊傳堂介紹，交通運輸部2013年成立了綜合交通運輸法規(guī)體系建設(shè)專題小組，他擔任組長，鐵路局、民航局、郵政局的負責同志為副組長，專門負責研究和統(tǒng)籌綜合交通運輸法規(guī)體系建設(shè)方面的事項。第一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鐵路、公路、水路、民航的運輸政策和技術(shù)標準，建立綜合交通運輸公共信息服務(wù)平臺，推進鐵路、公路、水路、民航聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)建設(shè)，推動物流公共信息服務(wù)平臺建設(shè)；

　　第二，組織編制綜合運輸體系規(guī)劃，重點是落實好國家公路網(wǎng)規(guī)劃、中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃，推進國家高速公路“斷頭路”、普通國道的瓶頸路段改建和內(nèi)河建設(shè)；

　　第三，加大綜合運輸樞紐建設(shè)，促進各種運輸方式有效銜接。交通運輸部支持了26個綜合客運樞紐、20個公路貨運樞紐物流園區(qū)項目建設(shè)。2014年將繼續(xù)結(jié)合高速鐵路、樞紐機場、城市軌道交通的發(fā)展，進一步加快客運樞紐、重點物流園區(qū)和集疏運體系建設(shè)，讓各種運輸方式之間的換乘更加便捷順暢，讓貨物的一體化運輸和集疏運效率得到提升；

　　第四是建立交通與發(fā)改委、國土部等部門之間的綜合運輸協(xié)調(diào)機制，建立完善跨運輸方式的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。

　　交通仍屬短板

　　2013年綜合交通體系完成了超過2萬億元的投資規(guī)模，高速鐵路、高速公路、港口吞吐量分別居世界第一。經(jīng)過20多年世界歷史上最大規(guī)模的建設(shè)，中國的鐵路、公路、港口、機場是不是修夠了，修多了，交通還要不要大發(fā)展？社會上對這個話題的爭議持續(xù)不斷。

　　楊傳堂自2013年下半年以來，開展了一項中國交通對標國際先進水平的研究，發(fā)現(xiàn)中國交通運輸業(yè)仍存在明顯差距和巨大提升空間。

　　中國的路是多了還是不夠？楊傳堂的結(jié)論是：交通基礎(chǔ)設(shè)施總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、銜接不順暢等問題仍然較為突出。

　　首先是路少，根據(jù)國家高速鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)規(guī)劃，到2030年，中國高速公路仍需建設(shè)6萬公里以上，其中包括許多影響路網(wǎng)整體效益的省際“斷頭路”。高速鐵路仍需建設(shè)1萬公里以上；其次是路的分布密度差。根據(jù)國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃，到2030年，連接20萬以上人口的城市，而歐美發(fā)達國家的高速公路已經(jīng)連接10萬甚至5萬人口的城市；鐵路貨運、內(nèi)河航道更是短板，導致公路貨運量占全社會貨運量的79%，承擔低附加值的大宗散貨比例過高；民航是發(fā)達國家公眾長距離出行的主要方式，中國乘坐飛機出行的人還是少數(shù)。

　　從裝備水平提升看，也有差距。楊傳堂舉例說，一些關(guān)鍵核心技術(shù)尚未掌握；內(nèi)河船型標準化率為40%；欄板貨車約占營運載貨汽車78%，而歐美國家90%道路貨運通過廂式半掛車等專用運輸實現(xiàn)；節(jié)能減排水平偏低，營運車輛、船舶單位運輸周轉(zhuǎn)量能耗和二氧化碳排放仍需下降。

　　楊傳堂特別強調(diào)，“服務(wù)”仍是中國目前交通運輸最大的短板。在客運方面，公共交通分擔率偏低，北京市、上海市公共交通出行比例僅為46%、37%，致使一些大城市交通擁堵嚴重，綜合客運樞紐建設(shè)亟待加強；在貨運方面，物流總費用占GDP比重多年來一直偏高，高于現(xiàn)代化水平較高國家的平均水平。全國751.6萬戶運輸企業(yè)中，個體戶占91%，戶均僅擁有1.7輛車，而歐美國家戶均擁有車輛20輛左右；信息化管理和服務(wù)水平較低，全國性的交通運輸服務(wù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)尚未建立；交通運輸安全基礎(chǔ)相對薄弱，事故總量、傷亡人數(shù)仍在高位運行。

　　給交通生產(chǎn)力松綁

　　“要實現(xiàn)以上目標，必須深化改革，打造出透明開放的服務(wù)型交通政府管理機構(gòu)，為交通生產(chǎn)力松綁?！睏顐魈媒榻B，交通運輸部2014年2月24日成立了全面深化改革領(lǐng)導小組，負責交通運輸改革的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進和督促落實，由他擔任組長。

　　交通運輸部把職能轉(zhuǎn)變作為機構(gòu)改革的核心，建立了清理行政審批工作機制，加大簡政放權(quán)力度，加快推動政府職能向加強市場監(jiān)管、創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。楊傳堂介紹，交通運輸部取消和下放了17項行政審批事項；及時組織修訂了涉及到的5件行政法規(guī)和10件規(guī)章；還對擬取消、下放的行政審批項目進行了充分研究論證，提出了2015年前取消或下放37項行政審批項目的計劃。

　　交通運輸部日前向社會公開了保留的行政審批事項清單。在各部門公開權(quán)力清單的排行榜中，交通運輸部公布的所有審批和許可共有52項，公開度在50多個部門中排在第26位?！斑@是個中等水平，但作為一個大部，交通運輸部完全有條件做得更好一些?！睏顐魈酶嬖V記者：“我馬上找來兩個分管政務(wù)公開、政務(wù)信息的處長，專門談了一上午。部里安排有專門的人員來負責，為什么不能做得更好？”他的要求是，交通運輸部的政務(wù)公開要走在前列，接受監(jiān)督，凡是超過公開項目的審批視為違法。對已公布取消、下放的審批項目，認真做好落實和銜接工作，避免通過登記、備案、年檢、審定、認定等方式變相設(shè)定行政審批，確保管理不缺位、監(jiān)管不放松、服務(wù)更到位。為了給交通生產(chǎn)力松綁，釋放活力，必須理順交通行業(yè)存在多年的難點、熱點問題。楊傳堂說，交通運輸部已明晰了五項改革重點：

　　一是深化行政管理體制改革，包括進一步簡政放權(quán)，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進交通行政綜合執(zhí)法改革；

　　二是深化交通投融資體制改革，包括圍繞理順中央與地方事權(quán)深化交通運輸行業(yè)財稅體制配套改革，研究構(gòu)建支撐普通公路建管養(yǎng)的投融資體制，研究建立交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度；

　　三是深化公路水路管理體制改革，其中包括加快建立事權(quán)與財力相匹配、建管養(yǎng)相協(xié)調(diào)的公路管理體制機制，深化水運管理、航道管理、海事管理、救助打撈、交通公安管理體制改革；

　　四是深化交通公共服務(wù)改革，其中包括加強相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準的研究制定，推動建立科學規(guī)范的政府購買交通公共服務(wù)制度，加快推進農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)體制改革；

　　五是深化市場監(jiān)管體制改革，包括加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的交通運輸市場體系，積極參與和促進交通運輸價格改革，深化道路貨運管理改革，加強工程質(zhì)量監(jiān)管，完善統(tǒng)一市場準入制度。

　　“這些改革是我到交通運輸部工作以來感覺最難做的事兒?！睏顐魈锰寡?，“我國交通行業(yè)開放得早，目前存在的都是些積累多年的矛盾，已到了不改不行的地步。這些改革都是比較難啃的硬骨頭，不僅是利益調(diào)整，還是一場靈魂深處的改革?！?/p>

　　楊傳堂分析指出，這些改革涉及的一個根本問題是，市場主體和政府之間的關(guān)系如何恰當?shù)靥幚?？比如交通投融資體制改革問題，既要想辦法吸引社會資本參與進來，又要考慮和兼顧交通行業(yè)的社會公益性要求。高速公路收費問題即是這個矛盾的典型體現(xiàn)。公眾意見很大，希望政府能還公路給“大眾”，少收費甚至不收費。但這些高速公路都是在“摸著石頭過河”中，以“貸款修路、收費還貸”的方式吸引社會資本投資建設(shè)，才加快了高速公路的建設(shè)。目前，鐵路投融資體制大門已經(jīng)打開，如何吸引社會資本進入鐵路？政府給企業(yè)多大的利潤空間能做到兩方面兼顧？這就是個待破解的難題。

　　“再難也要往前走，這是一場沒有退路的戰(zhàn)役?！睏顐魈谜f，2014年先實行容易改的改革，主要包括研究項目法人責任制、招標投標制、合同管理制和工程監(jiān)理制四位一體的公路建設(shè)管理體制、制度、建設(shè)項目管理方式的改革路徑和工作方案；完善收費公路管理政策，研究收費公路特許經(jīng)營制度相關(guān)實施辦法；深化內(nèi)河管理體制改革，加強界河和長江航道管理體制改革研究，進一步理順三峽船閘管理體制；深化交通運輸行政執(zhí)法體制改革，加強執(zhí)法形象和法制工作隊伍建設(shè)。

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