修訂廣告法必須回應(yīng)的三個(gè)問題

　　2015年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議以152票贊成、6票反對(duì)、6票棄權(quán)的表決結(jié)果，通過了修訂后的廣告法。雖然廣告法修改已是幾年前的事，但修法過程中的一些經(jīng)歷和思考卻久久地留在了我們的記憶中，彌足珍貴。廣告法修訂是將我們作為立法人的價(jià)值理性和作為普通公民的真實(shí)情感緊密結(jié)合的一次立法過程。

　　1994年八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過的廣告法，對(duì)規(guī)范廣告活動(dòng)、促進(jìn)廣告業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，經(jīng)過20年的發(fā)展，廣告業(yè)早已今非昔比:一方面，廣告發(fā)布的媒介和形式發(fā)生了巨變，隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的快速發(fā)展，新老媒體廣告爭(zhēng)相吸引眼球，令人眼花繚亂，在廣告資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，互聯(lián)網(wǎng)廣告異軍突起，電視廣告略顯疲態(tài)，紙媒體廣告則風(fēng)光不再；另一方面，在巨大的商業(yè)利益面前，一些媒體發(fā)布違法廣告現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其在藥品、醫(yī)療和保健食品領(lǐng)域，違法廣告屢禁不止，還有廣告代言人虛假代言等亂象，社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈。為了解決這些新情況、新問題，2014年8月廣告法在一片期待聲中開始了修訂之路。

　　我們對(duì)常委會(huì)審議意見、社會(huì)公眾意見、中央部門和地方意見，還有通過調(diào)研、座談、媒體等多種渠道獲得的各方面意見進(jìn)行了認(rèn)真分析梳理，發(fā)現(xiàn)意見主要集中在虛假廣告、藥品廣告、煙草廣告、廣告代言、未成年人廣告、互聯(lián)網(wǎng)廣告等問題上，這些正是本次廣告法修訂必須回應(yīng)的社會(huì)關(guān)切。在回應(yīng)社會(huì)關(guān)切過程中，幾件有代表性的事至今仍歷歷在目，值得回味。

　　違法廣告治理座談會(huì)

　　抓好媒體這個(gè)牛鼻子

　　我們?cè)谡{(diào)研中了解到，有的老人受虛假藥品、保健品廣告的迷惑，不聽子女勸告，花光自己的退休金買了一些不僅沒用反而有害健康的藥品、保健品，甚至危及生命，這樣的例子不在少數(shù)。因此，解決違法廣告泛濫的問題是廣告法修改的重中之重，而媒體作為廣告發(fā)布者，對(duì)違法廣告負(fù)有不可推卸的責(zé)任。如果不能對(duì)媒體責(zé)任作出有針對(duì)性的規(guī)定，就不能真正改變實(shí)踐中違法廣告的亂象。

　　為此，我們專門組織召開了違法廣告治理座談會(huì)，邀請(qǐng)一些主流媒體和北京市工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督、新聞出版廣電等相關(guān)主管部門，大家一起分析媒體違法廣告的成因，為如何治理違法廣告亂象建言獻(xiàn)策。

　　座談會(huì)一開始，主持會(huì)議的法律委領(lǐng)導(dǎo)同志就開門見山地指出:“今天的座談會(huì)就一個(gè)題目，就是怎么通過廣告法的修改，切實(shí)解決現(xiàn)在廣告違法違規(guī)相當(dāng)嚴(yán)重、相當(dāng)突出的問題，特別是藥品、醫(yī)療、化妝品以及保健食品類廣告。這個(gè)問題廣告主有責(zé)任，廣告經(jīng)營(yíng)者有責(zé)任，媒體也有責(zé)任。我們到一些地方進(jìn)行了調(diào)研，也召開了廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者的座談會(huì)，今天主要是聽取媒體的意見。我們注意到，一些媒體上這幾類廣告非常明顯，比如一些主流媒體辦的都市報(bào)。”看到我們對(duì)實(shí)際情況早有了解，在場(chǎng)的媒體負(fù)責(zé)人在接下來的發(fā)言中對(duì)各自媒體違法廣告的現(xiàn)象也都談得開誠布公，沒有避重就輕。

　　與會(huì)者們還對(duì)違法廣告屢禁不止的原因進(jìn)行了深入剖析:廣告收入是一些媒體維持生存和發(fā)展的主要收入來源，一些平面媒體的廣告收入甚至占到總收入的90%以上。媒體為了生存和經(jīng)濟(jì)利益，很容易對(duì)違法廣告睜一只眼閉一只眼；實(shí)踐中執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給違法廣告提供了生存空間；對(duì)醫(yī)療服務(wù)等廣告限制過嚴(yán)，實(shí)踐中難以執(zhí)行，反而導(dǎo)致違法廣告頻繁出現(xiàn)；違法成本低，企業(yè)頻繁違法；監(jiān)管能力和監(jiān)管手段相對(duì)薄弱，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

　　這場(chǎng)與會(huì)各方暢所欲言的座談會(huì)，讓我們找到了違法廣告亂象的癥結(jié)，也讓我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，僅靠市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)媒體違法行為進(jìn)行處罰是不夠的，實(shí)踐效果也不理想。綜合各方面意見，我們建議規(guī)定，針對(duì)媒體發(fā)布違法廣告或者變相發(fā)布廣告的行為，除了由市場(chǎng)監(jiān)管部門依法處罰外，還應(yīng)當(dāng)通報(bào)新聞出版廣電部門以及其他有關(guān)部門；新聞出版廣電部門以及其他有關(guān)部門應(yīng)依法對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和直接責(zé)任人員給予處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，并可以暫停媒體的廣告發(fā)布業(yè)務(wù)。這樣，就從體制上理順了監(jiān)管職能，在制度上解決了市場(chǎng)監(jiān)管部門反映的對(duì)媒體違法行為“不敢管、管不了”的痼疾。

　　處方藥廣告論證會(huì)

　　科學(xué)立法的實(shí)踐

　　對(duì)于處方藥能否在專業(yè)刊物上作廣告的問題，在常委會(huì)審議和征求意見的過程中一直有兩種截然相反的意見。這個(gè)問題涉及醫(yī)藥專業(yè)領(lǐng)域，非常專業(yè)，僅僅依靠我們自己對(duì)所收集意見的分析梳理還不能得出科學(xué)的結(jié)論。為了對(duì)這一問題有更深入的認(rèn)識(shí)，法律委、法工委專門召開了立法論證會(huì)。在參會(huì)人員的選擇上，充分考慮了所要論證問題的專業(yè)特點(diǎn)以及可能受到影響的各個(gè)方面，邀請(qǐng)了兩家藥品生產(chǎn)企業(yè)(中、西藥)、醫(yī)師、藥師、專業(yè)刊物(醫(yī)學(xué)、藥學(xué))、醫(yī)院(中、西醫(yī))、中國(guó)藥學(xué)會(huì)、中國(guó)醫(yī)院協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)，還有一位醫(yī)藥行業(yè)的全國(guó)人大代表。

　　論證會(huì)上，各方意見你來我往，爭(zhēng)鋒相對(duì)。作為處方藥廣告最主要受眾的醫(yī)師、藥師，醫(yī)院及其協(xié)會(huì)，以及藥企，主張?jiān)试S處方藥在專業(yè)刊物上作廣告，拋出了頗有說服力的論據(jù):專業(yè)刊物上的處方藥廣告是醫(yī)師、藥師了解藥品信息特別是新藥信息的主要渠道；專業(yè)刊物上的處方藥廣告不會(huì)影響醫(yī)生合理用藥，不會(huì)損害患者利益；允許處方藥在專業(yè)刊物上作廣告是我國(guó)實(shí)踐中的一貫作法，并沒有出現(xiàn)大的問題；允許處方藥在專業(yè)刊物上作廣告是國(guó)際通行作法；專業(yè)刊物主要依靠其專業(yè)性、權(quán)威性賴以生存，廣告收入占比并不高。反對(duì)方則主張禁止處方藥在專業(yè)刊物上作廣告，理由也很充分:處方藥廣告的目的是刺激銷售，很難提供全面、客觀的信息；醫(yī)生了解藥品信息的渠道很多，不一定依靠廣告；允許處方藥作廣告，會(huì)提高藥品成本，增加患者負(fù)擔(dān)；專業(yè)刊物上的處方藥廣告也可能被患者看到，進(jìn)而向醫(yī)生提出用藥要求，可能造成藥物濫用，影響用藥安全。雙方的論辯，給我們提供了豐富的信息，也對(duì)我們的判斷力提出了挑戰(zhàn)。

　　通過對(duì)雙方論點(diǎn)、論據(jù)的認(rèn)真研究，我們認(rèn)為處方藥可以在專業(yè)刊物上作廣告的理由是有說服力的，但反對(duì)方的意見也必須充分重視，要想辦法讓其擔(dān)心不復(fù)存在。反復(fù)斟酌后，我們向領(lǐng)導(dǎo)建議，可以在修訂草案中有針對(duì)性地規(guī)定處方藥廣告應(yīng)當(dāng)標(biāo)明副作用、禁忌癥等內(nèi)容加以解決。

　　規(guī)范未成年人廣告

　　立法永遠(yuǎn)在路上

　　就在廣告法修改前夕，隨著一些明星親子綜藝節(jié)目熱播，節(jié)目中的小童星們也“火”了起來，成為廣告商的寵兒，他們幼小的身影頻繁出現(xiàn)在一些商業(yè)廣告中。社會(huì)公眾對(duì)這種為了商業(yè)利益罔顧兒童身心健康發(fā)展的現(xiàn)象頗為不滿。

　　在廣告法修訂草案審議過程中，有的常委會(huì)委員提出，為了更好地保護(hù)未成年人權(quán)益，建議根據(jù)未成年人身心發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)，對(duì)涉及未成年人的廣告活動(dòng)作出相應(yīng)規(guī)范。

　　一位來自媒體的全國(guó)人大代表動(dòng)情地說，長(zhǎng)期在主流媒體工作，目睹了太多童星因?yàn)檫^早參加商業(yè)活動(dòng)，因過多的光環(huán)和利益的束縛，扭曲成長(zhǎng)路徑而失敗的例子。同時(shí)，未成年人參與商業(yè)活動(dòng)，還對(duì)其他未成年人產(chǎn)生了不良的示范效應(yīng)，影響很不好。

　　公眾的呼聲、委員的意見和人大代表的肺腑之言給了我們很大的觸動(dòng):兒童是祖國(guó)的未來，為了讓他們能有一個(gè)健康的成長(zhǎng)環(huán)境，我們應(yīng)當(dāng)有所作為!我們廣泛查閱了國(guó)外關(guān)于兒童廣告的立法，進(jìn)行比較、研究、討論。我們發(fā)現(xiàn)，為了保護(hù)未成年人的利益和其身心健康發(fā)展，許多國(guó)家和地區(qū)都對(duì)兒童廣告進(jìn)行嚴(yán)格限制，包括對(duì)播出的時(shí)間、場(chǎng)合，宣傳的內(nèi)容和形式，參與演示的兒童的年齡等都作出限制。我們中的有些人已為人父母，在討論起這個(gè)問題的時(shí)候，既有邏輯理性又摻雜著人性情感，十分接地氣。

　　認(rèn)真研究并綜合各方面意見之后，我們建議在修訂草案中增加關(guān)于未成年人廣告管理的規(guī)定:廣告不得損害未成年人的身心健康，不得利用十周歲以下未成年人作為廣告代言人；不得在中小學(xué)校、幼兒園內(nèi)開展廣告活動(dòng)；不得利用中小學(xué)生和幼兒的教材、教輔材料等發(fā)布或者變相發(fā)布廣告等禁止性規(guī)定；在針對(duì)未成年人的大眾傳播媒介上不得發(fā)布醫(yī)療、藥品、保健食品、醫(yī)療器械、化妝品、酒類、美容廣告，以及不利于未成年人身心健康的網(wǎng)絡(luò)游戲廣告等限制性規(guī)定。這樣建議方案得到了常委會(huì)委員們的認(rèn)可。

　　這是我們當(dāng)時(shí)引以為豪的成果，然而一個(gè)后續(xù)的故事，讓我們認(rèn)識(shí)到，法律案的通過并不意味著立法結(jié)束了，立法其實(shí)永遠(yuǎn)在路上。2016年4月，修訂后的廣告法通過一年后，江蘇省南京市瑯琊路小學(xué)9名學(xué)生向江蘇省人大常委會(huì)法工委提出修改廣告法的建議。同學(xué)們結(jié)合生活中的切身感受，針對(duì)在兒童節(jié)目中頻繁插播廣告、部分廣告內(nèi)容不利于未成年人身心健康等廣告制作、發(fā)布中的突出問題，從時(shí)間、內(nèi)容、形式限制和對(duì)食品及玩具廣告另作詳細(xì)規(guī)定等方面對(duì)廣告法提出了修改意見。江蘇省人大常委會(huì)法工委隨后專門給我委來函反映南京市小學(xué)生代表提出修改廣告法、在廣告活動(dòng)中保護(hù)未成年人權(quán)益的建議。我委對(duì)來函高度重視，專門給小同學(xué)們回了信，對(duì)他們提出的建議給予了回應(yīng)，對(duì)同學(xué)們結(jié)合切身感受和調(diào)查研究情況提出完善法律建議的做法給予充分肯定，并表示“非常高興收到來自同學(xué)們的立法建議，也歡迎同學(xué)們繼續(xù)關(guān)注國(guó)家的立法工作，提出更多更好的意見”。我們還把來函轉(zhuǎn)給了相關(guān)廣告執(zhí)法部門，請(qǐng)他們加強(qiáng)對(duì)違法廣告尤其是違法兒童廣告的執(zhí)法力度；同時(shí)，我們也認(rèn)真整理同學(xué)們的建議作為未來修改兒童廣告規(guī)范時(shí)的重要參考意見。

　　《法制日?qǐng)?bào)》還就這件事刊發(fā)了題為《全國(guó)人大常委會(huì)法工委正式回函小學(xué)生立法建議》的專題報(bào)道，社會(huì)反響十分積極。這件事給了我們很大的觸動(dòng)，鼓舞我們繼續(xù)在科學(xué)立法、民主立法的道路上熱情而堅(jiān)定地前行。

　　(作者單位:全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室)

　　原標(biāo)題：修訂廣告法必須回應(yīng)的三個(gè)問題

　　轉(zhuǎn)自：法制日?qǐng)?bào)