國企改革進(jìn)入“深水區(qū)”面臨分類難題

國企改革頂層設(shè)計并不明朗。“無論是‘抓大放小，有所為有所不為’，還是后來的‘重點行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域’，都缺乏具體指向性，并沒有將國企性質(zhì)做一個明確區(qū)分，比如哪類企業(yè)應(yīng)該屬于少賺錢甚至不賺錢的，哪類屬于可以賺錢的，哪些企業(yè)可以相對壟斷，哪些企業(yè)屬于完全市場競爭，哪些屬于行政性壟斷、資源性壟斷或者市場性壟斷，都沒有明確的定位，這就使得國企改革很難快步朝前?！?/p>

　　據(jù)悉，由國資委牽頭的《深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》目前正研究制定，已向國務(wù)院匯報。國資委已成立工作組，就下一步國企改革的方向和路徑進(jìn)行調(diào)研，內(nèi)容包括國企下一步改革原則、方向、目標(biāo)、任務(wù)、路線、時間等。如進(jìn)展順利，該改革方案有望于今年上半年出臺。

　　頂層設(shè)計仍不明朗

　　國資委副主任邵寧在兩會期間曾表示，國企改革尚在進(jìn)行過程中，與市場經(jīng)濟(jì)的要求還有很大差距。比如大型企業(yè)母公司的公司制股份制改革進(jìn)展較慢，存續(xù)企業(yè)的消化還比較困難；董事會的運(yùn)行機(jī)制還不完善，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、董事會、經(jīng)理層的關(guān)系需要進(jìn)一步理順；經(jīng)營管理制度還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，企業(yè)經(jīng)營者的行政化管理色彩依然存在，尤其是缺乏市場化退出通道；一些企業(yè)內(nèi)部市場化選人用人和激勵約束機(jī)制還沒有真正形成。

　　時任國資委主任王勇在今年1月召開的全國資產(chǎn)監(jiān)督管理工作會議上也坦言，國有企業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，改革的內(nèi)在動力不足，外部環(huán)境越來越復(fù)雜，難度也越來越大。從國有企業(yè)自身經(jīng)營來看，也存在許多不可忽視的問題，部分地方國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益處于深度下滑狀態(tài)，虧損企業(yè)增多，債務(wù)規(guī)模過大，利息負(fù)擔(dān)加重，財務(wù)風(fēng)險加大。

　　在中國企業(yè)研究院首席研究員李錦看來，我國國企大多分布在傳統(tǒng)型產(chǎn)業(yè)，處于產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的中低端環(huán)節(jié)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)比重較低。行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度較低，資源配置效率不高，核心競爭力不強(qiáng)，重復(fù)建設(shè)、惡性競爭、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等問題還沒有很好解決。

　　他認(rèn)為，導(dǎo)致上述問題出現(xiàn)的一個很重要原因，在于此前國家對國有企業(yè)戰(zhàn)略定位缺乏清晰度與指向性，國企改革頂層設(shè)計并不明朗?！盁o論是‘抓大放小，有所為有所不為’，還是后來的‘重點行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域’，都缺乏具體指向性，總給外界吃大鍋飯的印象，并沒有將國企性質(zhì)做一個明確區(qū)分，比如哪類企業(yè)應(yīng)該屬于少賺錢甚至不賺錢的，哪類屬于可以賺錢，哪些企業(yè)可以相對壟斷，哪些企業(yè)屬于完全市場競爭，哪些屬于行政性壟斷、資源性壟斷或者市場性壟斷，都沒有明確的定位，這就使得國企改革很難快步朝前?！?/br>

　　除此之外，李錦還以為，我國此前的國企改革還存在政企分開不夠徹底的弊病。一方面，企業(yè)辦社會的負(fù)擔(dān)還沒有完全解除。另一方面，企業(yè)在困難的時候仍然需要行政資源的支持，企業(yè)的預(yù)算約束還沒有完全硬起來。企業(yè)經(jīng)理人的選聘還沒有做到市場化，按市場規(guī)則選聘和管理的企業(yè)經(jīng)理人依然是少數(shù)，職業(yè)經(jīng)理人隊伍遠(yuǎn)沒有形成。

　　兩大分類缺乏操作性

　　值得一提的是，上述問題在國企改革下一步或?qū)⒌玫酵咨平鉀Q。據(jù)記者了解，下一步國企改革的一個重要方向是按照國企發(fā)展的實際情況進(jìn)行梳理，按照其功能和性質(zhì)對其進(jìn)行戰(zhàn)略性定位，將國企分為兩類，一類是公益性，另一類屬競爭性。再按照不同類別的國有企業(yè)制定不同的改革方向。在戰(zhàn)略定位的基礎(chǔ)上形成新的國資監(jiān)管體系。

　　公益性國企在中央層面包括石油石化、電網(wǎng)、通信服務(wù)等領(lǐng)域企業(yè)，地方層面包括供水、供氣、污水處理、公共交通等方面的企業(yè)，及從事重要資源開發(fā)和軍工、大飛機(jī)等關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略性企業(yè)。相比盈利需求，他們更重要的是社會職責(zé)和戰(zhàn)略任務(wù)。對其應(yīng)加強(qiáng)市場化的內(nèi)部改革、完善出資人管理并加強(qiáng)行業(yè)性的社會監(jiān)督，使他們更好地服務(wù)社會和公眾。

　　競爭性國企包括寶鋼、中糧、一汽、中國建材等，在機(jī)制上他們更加市場化，國有出資人對其沒有扶持幫助義務(wù)，企業(yè)獨立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任以及市場競爭乃至破產(chǎn)退出的風(fēng)險。對于競爭性的國企，改革的方式就是國資委近幾年一直推動的國有企業(yè)整體上市工作。

　　在國家發(fā)改委投資研究所政策研究室副主任吳亞平看來，此種分類存在著操作上的尷尬。他告訴記者，這兩種分類在實踐操作中很難界定，比如城市建筑領(lǐng)域中存在的大量的基礎(chǔ)設(shè)施，到底應(yīng)該定位為競爭性還是非經(jīng)營性很難界定，如果認(rèn)定其為公益性，那外資為何要大量進(jìn)入這些城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域？此外，隨著市場機(jī)制的改革推進(jìn)，企業(yè)的性質(zhì)也會發(fā)生改變。

　　李錦也告訴中國商報記者，更為科學(xué)的界定方式應(yīng)該是分為四類。第一類為完全公益性國企。這些企業(yè)把社會效益放在第一位，如石油、電力等能源行業(yè)。第二類是以公益性為主，盈利性為輔，包括公共交通等部門。對這兩類企業(yè)就不應(yīng)以營利作為目標(biāo)，而應(yīng)考核其對國家與民眾的戰(zhàn)略貢獻(xiàn)，這是特殊的考核標(biāo)準(zhǔn)。第三類是以公益性為輔，盈利性為主。第四類是完全盈利性，其對國家的貢獻(xiàn)主要是以稅收作為體現(xiàn)?！胺诸愐罁?jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，改革的方向與要求就不一樣，從這個意義上看，做好分類是頂層設(shè)計的基礎(chǔ)?！彼硎?。

　　國務(wù)院國資委研究中心競爭力研究部部長許保利也持有類似的觀點，他告訴記者，將國企劃分為公益性和競爭性這兩個概念在操作上可能會面臨一些困難，有些國企業(yè)務(wù)是多元化的，應(yīng)先把國企的定位問題搞明白，并根據(jù)市場的情況來進(jìn)行分類可能更好一些。

　　在他看來，將國企劃分為承擔(dān)市場風(fēng)險的企業(yè)和不承擔(dān)市場風(fēng)險的企業(yè)可能更好操作一些。對于完全承擔(dān)市場風(fēng)險的企業(yè)就可以去參與市場競爭，優(yōu)勝劣汰。而不承擔(dān)市場風(fēng)險的企業(yè)就不能夠破產(chǎn)倒閉和民營化，由國家承擔(dān)市場風(fēng)險。對于這種企業(yè)的考核，應(yīng)該根據(jù)其業(yè)務(wù)增長量和成本最小化來確定企業(yè)高管的薪酬。此外，還有一些企業(yè)有不同的業(yè)務(wù)，有不承擔(dān)市場風(fēng)險又有競爭性業(yè)務(wù)的特殊企業(yè)，就可以進(jìn)行分別考核。

　　不少專家也認(rèn)為，只有在科學(xué)分類之下，才能探索出國企改革下一步的道路。

　　對處于競爭性行業(yè)內(nèi)的國企，應(yīng)該按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度要求，努力探索多種實現(xiàn)形式，使其成為真正意義的具有獨立法人地位的市場主體，與民企、外企平等參與市場競爭，并在市場競爭的實踐中不斷提高自身競爭能力。對處于特殊性行業(yè)內(nèi)的國企而言，其只承擔(dān)著社會職能，它們是作為政府職能直接延伸而存在的，是一種非常特殊的企業(yè)形態(tài)。

　　對處于競爭性行業(yè)和特殊性行業(yè)之外的其他行業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)而言，要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的整體要求，一方面在確保國有絕對或相對控股的前提下大力發(fā)展混合所有制，使股份制成為主要實現(xiàn)形式。另一方面通過制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和文化創(chuàng)新，整合企業(yè)資源、發(fā)揮企業(yè)潛能、提升傳統(tǒng)技術(shù)、培育先進(jìn)企業(yè)文化。與此同時，破除壟斷，引入競爭機(jī)制，提高效率和活力，提升核心競爭能力，使國有企業(yè)更好地承擔(dān)政府賦予的各種經(jīng)濟(jì)、社會職能。

　　目前，廣東已在分類推進(jìn)國企改革上先行一步。在2月27日召開的廣東省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作會議上，廣東省國資委主任溫國輝在講話中提道，廣東將從功能定位的角度把國有企業(yè)分為競爭性和準(zhǔn)公共性兩大類來發(fā)展與監(jiān)管，并明確企業(yè)發(fā)展方向和重點。（本報記者海燕）

來源：中國商報

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