資源枯竭城市轉(zhuǎn)型步履維艱

　　資源迷戀仍然存在替代產(chǎn)業(yè)尚未形成

　　一些以礦產(chǎn)開(kāi)采、木材采伐等支撐的資源型城市，隨著資源日益枯竭，已無(wú)力支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而長(zhǎng)期形成的“一業(yè)獨(dú)大”的單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在歷史包袱沉重、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬多、資源支撐能力下降等因素影響下，城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步履維艱，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育困難，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足。此外，長(zhǎng)期的礦產(chǎn)開(kāi)采，還使得一些城市地質(zhì)環(huán)境破損嚴(yán)重，生態(tài)修復(fù)壓力巨大。

　　歷史包袱沉重　城市轉(zhuǎn)型艱難

　　在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，許多資源型城市的一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)職能由企業(yè)投資建設(shè)和承擔(dān)，國(guó)有大型礦產(chǎn)企業(yè)中，幾乎各個(gè)方面的職能部門都有，不同程度地存在“企業(yè)辦社會(huì)”現(xiàn)象。后來(lái)隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入，“企業(yè)辦社會(huì)”的職能大部分交給了地方政府。許多城市為解決“企業(yè)辦社會(huì)”遺留的社會(huì)問(wèn)題，傾注了大量財(cái)力，甚至為此背負(fù)沉重債務(wù)，成為城市轉(zhuǎn)型的累贅。

　　作為東北地區(qū)重要資源型城市的雞西市被“歷史包袱”壓得喘不過(guò)氣來(lái)。雞西市財(cái)政局財(cái)源辦主任王文革介紹，雞西市從2001年開(kāi)始，陸續(xù)接收了原雞西礦務(wù)局8個(gè)破產(chǎn)煤礦，共移交辦社會(huì)機(jī)構(gòu)347個(gè)，接收人員8500多人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年雞西市為解決“企業(yè)辦社會(huì)”等遺留問(wèn)題已墊付資金14億多元。

　　“我們現(xiàn)在進(jìn)行的城市轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是在償還‘歷史欠賬’?！币链菏形瘯?shū)記王愛(ài)文說(shuō)，在過(guò)去的幾十年中，伊春的森林砍伐，可謂“竭澤而漁”，雖為國(guó)家做出重要貢獻(xiàn)，但“生態(tài)欠賬”嚴(yán)重。同時(shí)，隨著資源得日益枯竭，伊春市由“資源危機(jī)”引發(fā)了“經(jīng)濟(jì)危困”，工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療費(fèi)等拖欠現(xiàn)象十分嚴(yán)重，在2008年轉(zhuǎn)型之初累計(jì)已達(dá)5億多元。此外，城市建設(shè)的歷史欠賬也較多?！斑@些‘歷史欠賬’如不盡快還上，無(wú)疑是發(fā)展的累贅，城市轉(zhuǎn)型很難輕裝上陣?！?/br>

　　同時(shí)，隨著資源型城市資源開(kāi)采的鼎盛期已過(guò)，一批資源枯竭型城市被陸續(xù)關(guān)閉，造成大量下崗失業(yè)人員，就業(yè)再就業(yè)的困難尤為突出，社會(huì)保障壓力增大，嚴(yán)重掣肘資源枯竭城市轉(zhuǎn)型。以重慶萬(wàn)盛區(qū)經(jīng)開(kāi)區(qū)為例，截至2011年，萬(wàn)盛經(jīng)開(kāi)區(qū)22家國(guó)有改制及城鎮(zhèn)集體工商企業(yè)停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，下崗失業(yè)人員達(dá)3800多人。

　　替代產(chǎn)業(yè)弱小　內(nèi)生動(dòng)力不足

　　盡管一些資源枯竭型城市在國(guó)家支持下，依托各自的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，積極調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，但總體來(lái)看，這些城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式高度依賴資源開(kāi)采和消耗的狀況沒(méi)有徹底改變，依然是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，加之自主創(chuàng)新能力薄弱、技術(shù)設(shè)備落后、轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐緩慢和地方財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持力度有限，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展還很不充分，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足。

　　遼寧省阜新市是國(guó)家確定的全國(guó)首個(gè)資源枯竭型試點(diǎn)城市，從2001年開(kāi)始就謀劃城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，目前形成了新型能源等三大產(chǎn)業(yè)基地和皮革、液壓等六大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群。

　　對(duì)于阜新轉(zhuǎn)型取得的成果，阜新市轉(zhuǎn)型辦副主任王鐵軍有著清醒的認(rèn)識(shí)。他表示，雖然阜新在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面與過(guò)去相比有所起色，但也不能盲目樂(lè)觀。從投資上講，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中更多的靠投資拉動(dòng)，尤其是固定資產(chǎn)投資。以2010年為例，固定資產(chǎn)投資和地區(qū)生產(chǎn)總值相比達(dá)到71.2%，遠(yuǎn)高于國(guó)家45%左右的比例。從目前的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)來(lái)講，三大產(chǎn)業(yè)基地只是拉開(kāi)了序幕，六個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群還只是雛形，相關(guān)企業(yè)還不多，產(chǎn)業(yè)鏈條、產(chǎn)品鏈條還不完善。同時(shí)，國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求越來(lái)越迫切，土地供應(yīng)和環(huán)境評(píng)價(jià)約束條件越來(lái)越緊，很多項(xiàng)目遲遲不能落地。

　　哈爾濱工程大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授徐建中、重慶社會(huì)科學(xué)院城市所副所長(zhǎng)彭勁松等專家認(rèn)為，當(dāng)前，許多資源枯竭型城市正在努力形成多元化產(chǎn)業(yè)，但是產(chǎn)業(yè)層次仍較低，同時(shí)受資金、人才、技術(shù)等因素制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足，需要外界支持才可以走上良性發(fā)展的道路。

　　環(huán)境破損嚴(yán)重　修復(fù)任重道遠(yuǎn)

　　長(zhǎng)期以來(lái)，由于利益驅(qū)動(dòng)，形成了礦產(chǎn)工業(yè)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，尤其是在礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中，我國(guó)先前采用的“大、中、小型礦并舉，國(guó)家、集體、個(gè)人一起上”模式，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個(gè)體礦迅猛發(fā)展。這些小礦大多布局不合理，設(shè)備簡(jiǎn)陋陳舊，技術(shù)力量薄弱，環(huán)保措施不到位，回采率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。這種大量“掠奪式”的開(kāi)采使得生態(tài)環(huán)境遭到破壞，地面沉陷、房屋拉裂、水資源流失等問(wèn)題十分普遍。

　　以山西省霍州市為例，長(zhǎng)期的煤炭開(kāi)采使這里的生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，地面沉陷、土地裂縫、水資源枯竭等諸多災(zāi)害不斷發(fā)生。全市沉陷區(qū)面積達(dá)98平方公里，沉陷區(qū)內(nèi)大量建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施等遭到損壞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因采煤引起的地質(zhì)災(zāi)害已影響到全市5個(gè)組鄉(xiāng)鎮(zhèn)31個(gè)行政村，受災(zāi)人數(shù)達(dá)4萬(wàn)人，受損建筑物總面積達(dá)78萬(wàn)平方米，需擇址重建的住宅、醫(yī)院、學(xué)校等就達(dá)42萬(wàn)平方米。因采煤造成的房屋裂縫變形、地面下沉使霍州陶唐鄉(xiāng)南李莊、琵琶垣村、辛置鎮(zhèn)董家村等村不得不全村遷建；40多個(gè)村的3萬(wàn)余人飲水得不到保障，直接影響人民群眾的生產(chǎn)生活。

　　作為石油城市，盤錦市的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理難度很大。地下水長(zhǎng)期超采造成的咸水體浸入、海水倒灌和濕地等生態(tài)環(huán)境遭到不同程度破壞等問(wèn)題仍然要靠長(zhǎng)期治理才能得到解決。大冶市的“生態(tài)欠賬”也十分嚴(yán)重。全市共有塌陷區(qū)80多處，地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)約180平方公里。由于河道淤塞、地表水下降、重金屬污染等，致使大量農(nóng)田無(wú)法耕種，受災(zāi)面積達(dá)8萬(wàn)畝以上。

　　環(huán)保專家認(rèn)為，資源枯竭型城市的生態(tài)問(wèn)題其實(shí)也是民生問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家沒(méi)有明確采礦企業(yè)對(duì)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的職責(zé)義務(wù)，造成礦區(qū)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)職責(zé)主體的嚴(yán)重缺位。專家們建議，國(guó)家在繼續(xù)支持資源枯竭型城市生態(tài)恢復(fù)的同時(shí)，應(yīng)盡早構(gòu)建資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，還資源型城市“綠水藍(lán)天”。

　　避免“礦竭城衰”必須主動(dòng)轉(zhuǎn)型

　　遼寧盤錦，一座因石油而興的資源型城市，在高樓林立的繁華都市背后，一群生活在棚戶區(qū)內(nèi)的老產(chǎn)業(yè)工人及后代卻依舊過(guò)著清貧的生活。

　　甘肅玉門，我國(guó)第一個(gè)資源枯竭的石油城市，在山間谷地和高速路旁，綿延40公里的“風(fēng)車林”正取代老市區(qū)的采油機(jī)，成為該市的新標(biāo)志。目前，玉門全市風(fēng)電裝機(jī)容量已達(dá)到170萬(wàn)千瓦，短期內(nèi)將達(dá)到600萬(wàn)千瓦。到2015年，玉門市新能源及裝備制造業(yè)年銷售收入將達(dá)到150億元，僅此一項(xiàng)就超過(guò)全市去年的GDP。

　　兩座城市，見(jiàn)證了資源粗放利用帶來(lái)迅猛發(fā)展背后的弊端，也見(jiàn)證了資源枯竭主動(dòng)轉(zhuǎn)型所取得的成就。目前一些正在尋求轉(zhuǎn)型之路的資源枯竭城市，其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型路徑逐漸明晰。從“一礦獨(dú)大”到“多元并舉”，資源依賴程度在逐步降低。

　　有的資源城市早在五六年前就啟動(dòng)了產(chǎn)業(yè)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，在獲批轉(zhuǎn)型試點(diǎn)后，這些城市轉(zhuǎn)型的主動(dòng)性明顯增強(qiáng)。河南省焦作市主動(dòng)融入中原經(jīng)濟(jì)區(qū)爭(zhēng)當(dāng)示范；湖北省大冶市將轉(zhuǎn)型試點(diǎn)和武漢城市圈“兩型社會(huì)建設(shè)”試驗(yàn)區(qū)“合二為一”；山東省棗莊市在全國(guó)率先實(shí)行農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革。

　　“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”帶動(dòng)“城市轉(zhuǎn)型”的成效也開(kāi)始顯現(xiàn)。這些城市的生態(tài)環(huán)境、城市建設(shè)和民生保障等方面正在發(fā)生可喜的變化。在城市轉(zhuǎn)型方面，各地亮點(diǎn)紛呈。棗莊市以棚戶區(qū)改造為突破口，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，全市投入近200億元，不僅改善了25萬(wàn)市民的居住條件，還新增商業(yè)用房190萬(wàn)平方，創(chuàng)造了10萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

　　“資源枯竭城市轉(zhuǎn)型，重中之重是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型?！鄙轿魇“l(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)王宏英表示，完全擺脫資源依賴，既是轉(zhuǎn)型的主攻方向，也是轉(zhuǎn)型成功的標(biāo)志。

　　然而，長(zhǎng)期以來(lái)，由于資源產(chǎn)業(yè)的巨大利潤(rùn)，資源型產(chǎn)業(yè)成為要素流入的“洼地”，各地普遍資源情結(jié)深厚。只有理順資源產(chǎn)品價(jià)格，使其利潤(rùn)向平均利潤(rùn)靠攏，才能擺脫“資源迷戀”，倒逼轉(zhuǎn)型。

　　數(shù)據(jù)表明，山西省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整十多年來(lái)，資源對(duì)工業(yè)增加值的貢獻(xiàn)仍達(dá)85%。山西省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)王宏英分析說(shuō)，在各資源型城市，資金流向“資源”上，屁股坐在資源上是共同現(xiàn)象，這是市場(chǎng)剛性和體制剛性決定的。

　　專家建議首先要改革資源開(kāi)發(fā)制度，推進(jìn)有償使用，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)“兩權(quán)”價(jià)款。其次，應(yīng)完善資源價(jià)格形成機(jī)制。當(dāng)前資源價(jià)格構(gòu)成不完整，未將資源開(kāi)采后的環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、職工安置成本列入其中。

　　大冶市委書(shū)記傅繼成表示，只有把資源型行業(yè)的過(guò)高收益降下來(lái)，讓資源型行業(yè)的利潤(rùn)不斷向市場(chǎng)平均利潤(rùn)靠攏，對(duì)資源的迷戀才可能逐漸淡化，才能引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)發(fā)展從資源依賴型向市場(chǎng)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。（徐旭忠 陳忠華 黎昌政 李建平）

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