新型城鎮(zhèn)化必須依靠產(chǎn)業(yè)支撐

日前，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎在接受中國(guó)商報(bào)記者專訪時(shí)表示，在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程中，城鎮(zhèn)化確實(shí)會(huì)拉動(dòng)投資，但不能反過(guò)來(lái)說(shuō)，要靠投資來(lái)拉動(dòng)城鎮(zhèn)化，這是兩個(gè)不同的東西。

　　自從十八大提出建設(shè)新型城鎮(zhèn)化以來(lái)，關(guān)于如何建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的探討不斷見(jiàn)諸媒體，形成一股不小的波瀾。然而，目前的討論大多集中在戶籍制度和土地制度改革，對(duì)于城鎮(zhèn)化所需的產(chǎn)業(yè)支撐的呼吁相對(duì)較少。目前中國(guó)商報(bào)記者專訪了國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎，請(qǐng)他為讀者解析，為什么發(fā)展城鎮(zhèn)化必須要有產(chǎn)業(yè)支撐？城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何相互作用？城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金從哪里來(lái)？如何培育多元化的投資體制？

　　城鎮(zhèn)化重點(diǎn)是中小城市

　　中國(guó)商報(bào)：您認(rèn)為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是發(fā)展中小城市，為什么這么說(shuō)？

　　馮奎：中國(guó)的城市發(fā)展，是以城市群作為主體形態(tài)，依托大城市，發(fā)展一批中小城市。在我國(guó)，中小城市發(fā)展不足，需要得到更多支持。一方面看，中心城市，包括地級(jí)市以下的小城鎮(zhèn)，積聚了大量人口，但在公共政策方面沒(méi)有得到足夠支持，比如，河南省90%的土地資源都集中在各類大城市，縣以下中小城市、小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地的指標(biāo)只有不到4%；固定資產(chǎn)投資，地級(jí)市以上的中心城區(qū)，差不多占到七成。但是，另外一方面，地級(jí)以下的中小城鎮(zhèn)，積聚了70%的人口。所以，這就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，我們希望人口向地級(jí)市以下的中小城市流動(dòng)，但是我們的政策跟不上，政策的重心太高了，所以，應(yīng)該發(fā)展中小城市。

　　我國(guó)的中小城市發(fā)展既要抓好原有中小城市，也要培育新的中小城市。從原有中小城市結(jié)構(gòu)來(lái)看，我們368個(gè)縣級(jí)建制市，50個(gè)地級(jí)區(qū)劃、1580多個(gè)縣級(jí)行政劃分的中心城鎮(zhèn)，162個(gè)地級(jí)建制市，大致可以劃歸中小城市進(jìn)行規(guī)劃發(fā)展。從新的中小城市來(lái)說(shuō)，東部地區(qū)的特大鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)，中西部地區(qū)大城市郊區(qū)的重點(diǎn)鎮(zhèn)，一些邊境口岸重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，都可以進(jìn)行中小城市的培育與發(fā)展。我們看到，有一批小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模，早已超過(guò)了1993年規(guī)定的建市標(biāo)準(zhǔn)，甚至有的已經(jīng)達(dá)到了當(dāng)時(shí)的大城市標(biāo)準(zhǔn)，但其行政體制還是鎮(zhèn)，而且還是按照管理農(nóng)村的方式在管理這些城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)意義上的小城市，在管理上并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。所以說(shuō)，要把中小城市的培育，作為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。

　　中國(guó)商報(bào)：目前，全國(guó)已經(jīng)掀起城鎮(zhèn)化熱潮，有媒體報(bào)道，浙江擬試點(diǎn)27鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市，您認(rèn)為這樣的方式可行嗎？其中可能存在什么問(wèn)題？

　　馮奎：浙江的先行試點(diǎn)，是存在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。浙江已經(jīng)出現(xiàn)了我們可以稱之為特大鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)。這些特大鎮(zhèn)，人口已經(jīng)達(dá)到20萬(wàn)，甚至50萬(wàn)以上，財(cái)政稅收都比較高，非農(nóng)就業(yè)占比超過(guò)60%。還要注意的是，浙江提出來(lái)一個(gè)概念，就是小城市培育，把27個(gè)中心鎮(zhèn)培育成小城市。我認(rèn)為，這是一種積極探索。

　　至于可能存在的問(wèn)題，有幾個(gè)方面：第一，不能一窩蜂地發(fā)展，不符合條件的地方不能盲目地撤鎮(zhèn)建市。第二，不能片面追求增加土地指標(biāo)，因?yàn)榻ㄊ杏幸粋€(gè)好處，其用地指標(biāo)是有所增加的，有些地方為了增加建設(shè)用地指標(biāo)，沒(méi)有注意到城鎮(zhèn)化主要是推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城，并為其提供公共服務(wù)，不能只追求地，不管人。第三，不能追求地方行政權(quán)力的增加而忽視社會(huì)組織的培育，社會(huì)管理模式?jīng)]有創(chuàng)新，這也沒(méi)有達(dá)到我們的目的。第四，在鎮(zhèn)改市的過(guò)程中，要與資源和環(huán)境相適應(yīng)，不能以大面積的城市建設(shè)破壞了本來(lái)就很脆弱的生態(tài)環(huán)境，我們以往都有這方面的教訓(xùn)。

　　產(chǎn)業(yè)支撐最為關(guān)鍵

　　中國(guó)商報(bào)：我看到一種觀點(diǎn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化是先有產(chǎn)業(yè)聚集，而后人口自然聚集；而中國(guó)目前的城鎮(zhèn)化正相反，大家重點(diǎn)都落在人口聚集的相關(guān)問(wèn)題上，產(chǎn)業(yè)似乎沒(méi)有受到重視。即使實(shí)現(xiàn)了戶籍制度、福利配套、土地流轉(zhuǎn)等系列改革，但農(nóng)民變身市民后，何以養(yǎng)家糊口？產(chǎn)業(yè)支撐是否最為關(guān)鍵？

　　馮奎：西方城鎮(zhèn)化基本遵循著一個(gè)自然的演化路徑，從西方城鎮(zhèn)化的歷史來(lái)看，一般是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)人口的集中，這是西方工業(yè)革命以來(lái)，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的道路。而我們目前的重點(diǎn)集中于人口集聚，對(duì)于我們國(guó)家來(lái)說(shuō)，要具體分析。首先要認(rèn)識(shí)到這有一定的合理性，其次不能片面追求人口的城鎮(zhèn)化率。

　　第一個(gè)原因，我們國(guó)家城市化的水平落后于工業(yè)化的水平。從歷史看，1970年代，工業(yè)增加值就已經(jīng)超過(guò)農(nóng)業(yè)增加值，而直到1980年代，城市人口的增長(zhǎng)才超過(guò)農(nóng)村人口的增長(zhǎng)，這意味著我們開(kāi)始完成人口集聚的任務(wù)落后了十幾年。

　　第二個(gè)原因，我們國(guó)家目前的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了51.3%，英國(guó)在達(dá)到這個(gè)水平的時(shí)候，其農(nóng)村人口只有1300多萬(wàn)；巴西在這個(gè)時(shí)候，農(nóng)村人口只有4500多萬(wàn)。但是我們國(guó)家現(xiàn)階段農(nóng)村人口還有6.7億。按照城鎮(zhèn)化率的發(fā)展推進(jìn)，如果要達(dá)到65%的城鎮(zhèn)化率，我們還需要轉(zhuǎn)移相當(dāng)于一個(gè)美國(guó)的人口。轉(zhuǎn)移了這部分人口后，我們的農(nóng)村還有4.5億，所以，我們國(guó)家有特殊國(guó)情。

　　第三，我們國(guó)家城鎮(zhèn)化率50%，處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律是，開(kāi)始的時(shí)候進(jìn)程很緩慢，然后進(jìn)入快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%后，又進(jìn)入緩慢發(fā)展階段。我們目前所處在的階段，其中一個(gè)特點(diǎn)就是人口快速向城市集中。

　　但在我國(guó)，也確實(shí)存在一種傾向，在中央提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大背景下，在一些地方的“十二五”規(guī)劃、特別是該地方的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化率的提高。我就看到在西部一些地區(qū)，調(diào)高了城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)指標(biāo)。這就導(dǎo)致一個(gè)問(wèn)題，過(guò)于強(qiáng)調(diào)人口集中，而不注意其他方面的轉(zhuǎn)型。我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，既包括人口的空間轉(zhuǎn)型，也包括空間載體，比如傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)向小城市的轉(zhuǎn)型；也包括就業(yè)的轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)就業(yè)向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)型。2010至2011年，我主持的一個(gè)課題，提出在城鎮(zhèn)化過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)多元、復(fù)合轉(zhuǎn)型，也就是人口向市民化轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以及空間載體向城市的轉(zhuǎn)型，這三者應(yīng)該同步推進(jìn)。要利用三者之間的相互帶動(dòng)作用，只強(qiáng)調(diào)其中一個(gè)方面，就會(huì)導(dǎo)致發(fā)展不平衡，會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。所以，在這些方面，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)支撐作用，對(duì)有些地方非常重要。

　　中國(guó)商報(bào)：那么，是否應(yīng)該在城鎮(zhèn)化設(shè)計(jì)之初，就考慮到產(chǎn)業(yè)配套？又應(yīng)該如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)配套？

　　馮奎：在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，我強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要遵循一個(gè)看得見(jiàn)的原則。所謂看得見(jiàn)，就是在那些有可能積聚人口的地方，有可能發(fā)育起產(chǎn)業(yè)的地方，我們的政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，去推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人口積聚，推動(dòng)二者良性互動(dòng)。而不具備條件的地方，我們?nèi)ネ苿?dòng)城鎮(zhèn)化，將來(lái)一定會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。比如一些地方把山推平，搞城鎮(zhèn)上山的運(yùn)動(dòng)，還打著“山地城鎮(zhèn)化”的旗號(hào)；又比如高鐵新城，許多城市規(guī)劃出一塊地方，假想能積聚30萬(wàn)甚至40萬(wàn)人口，但沒(méi)有產(chǎn)業(yè)培育，沒(méi)有其他的系列的服務(wù)設(shè)施，這些高鐵新城一定會(huì)淪落為空城、有問(wèn)題的城。這些都印證了我們的觀點(diǎn)，要推動(dòng)多方面的轉(zhuǎn)型。

　　中國(guó)商報(bào)：我們知道，城鎮(zhèn)化會(huì)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除了地產(chǎn)，還有建筑、建材、機(jī)械、環(huán)保、汽車、醫(yī)療、電氣設(shè)備等等領(lǐng)域，應(yīng)該會(huì)消化一些目前比較過(guò)剩的產(chǎn)能。但如果產(chǎn)業(yè)大量上馬，將來(lái)是否會(huì)加劇產(chǎn)能過(guò)剩的矛盾？

　　馮奎：我的理解是，城鎮(zhèn)化會(huì)消化一些產(chǎn)能，也會(huì)創(chuàng)造一些新的需求。所以在這點(diǎn)上說(shuō)，城鎮(zhèn)化能夠緩解有些領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩，比如鋼材。同時(shí)，還要注意，我們走的是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路，對(duì)綠色、新型、環(huán)保材料會(huì)創(chuàng)造新的需求。但我們不能夸大城鎮(zhèn)化對(duì)解決產(chǎn)能過(guò)剩的作用。因?yàn)閺某擎?zhèn)化發(fā)展的過(guò)程來(lái)看，發(fā)展階段的特點(diǎn)就是要大量基礎(chǔ)建設(shè)，提供公共服務(wù)，這是政府和企業(yè)投資的重點(diǎn)。但是隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，未來(lái)的投資要轉(zhuǎn)向軟環(huán)境的改善，經(jīng)歷過(guò)大興土木地建設(shè)保障房、建設(shè)鐵路等的階段之后，一定要過(guò)渡到依靠城市的消費(fèi)、依靠城市的服務(wù)來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的階段。所以，在我們國(guó)家，在未來(lái)一二十年中，我們可能更多的是以基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的投資作為重點(diǎn)，但過(guò)了這個(gè)階段，一定要發(fā)生變化。所以，對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的化解有一定作用，但不能完全指望城鎮(zhèn)化。

　　目前的產(chǎn)能過(guò)剩是過(guò)去經(jīng)濟(jì)過(guò)熱累積下來(lái)的。有些地區(qū)，如果再頭腦發(fā)熱，借城鎮(zhèn)化之機(jī)盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，就會(huì)出現(xiàn)舊的危機(jī)沒(méi)有化解、而新的矛盾又在加劇的問(wèn)題。

　　另外，新型城鎮(zhèn)化道路對(duì)建材、設(shè)備等都有新的要求，需要新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)適應(yīng)，如果沒(méi)有好的調(diào)整思路，也會(huì)出問(wèn)題。

　　中國(guó)商報(bào)：您的意思是說(shuō)，如果發(fā)展得好的話，城鎮(zhèn)化對(duì)于工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，會(huì)產(chǎn)生一定的促進(jìn)作用？

　　馮奎：我認(rèn)為是這樣。從城鎮(zhèn)化的廣義的角度來(lái)說(shuō)，既包括農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，也包括城市發(fā)展水平的提高。我們的城市處在不斷更新中，我們現(xiàn)在需要發(fā)展綠色、低碳、生態(tài)型城市，這就意味著城市的建筑、工業(yè)、交通等，要使用新技術(shù)、新材料、新設(shè)備，這就會(huì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中找到新的機(jī)遇。所以，對(duì)于企業(yè)和產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)型非常重要，產(chǎn)業(yè)升級(jí)必須與城鎮(zhèn)化的發(fā)展相適應(yīng)。

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