人民日報五問收費公路改革：收費期限為何延長

　　從1988年第一條高速公路通車到如今總里程居世界第一，“借錢修路、收費還貸”的收費公路政策使我國快速將高速公路總規(guī)模做大。與此同時，也積累下債務(wù)高企、虧損加劇等諸多矛盾。按2004年11月1日起施行的現(xiàn)行《收費公路管理條例》（下簡稱《條例》），一些高速公路已經(jīng)收費到期乃至超期，未來是繼續(xù)收費還是停止收費？

　　7月21日，交通運輸部發(fā)布《收費公路管理條例》修訂稿（下簡稱《修訂稿》），向社會公開征求意見?！缎抻喐濉诽岢?，政府收費的高速公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還（即在一省范圍內(nèi)實行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款”），收費期限以路網(wǎng)實際償債期確定，不再受具體年限限制；償債期、經(jīng)營期屆滿后，實行養(yǎng)護管理收費。

　　這樣一來，收費公路改革迅速成為社會關(guān)注的熱點：現(xiàn)行《條例》規(guī)定，政府還貸公路和經(jīng)營性公路的收費期限分別為最長不得超過15年和25年，中西部最長不得超過20年和30年。根據(jù)這一規(guī)定，收費還有期限，為何現(xiàn)在要改成“直至償清債務(wù)”？養(yǎng)護期還要收費的依據(jù)何在？為何實行統(tǒng)借統(tǒng)還，將一省之內(nèi)的高速公路打包處理？

　　要認識改革初衷，還得冷靜而理性地審視發(fā)展現(xiàn)狀：高速公路為什么會債務(wù)高企、巨額虧損？高速公路是否建得過多過快了？近日，本報記者采訪了交通運輸部相關(guān)負責人及專家學者，試圖深入剖析這些問題。

　　一問：巨額虧損從何而來？

　　資金需求巨大，銀行貸款成為主要資金來源，加之建設(shè)速度加快，積累了高額債務(wù)

　　“印鈔機”“車輪一響，黃金萬兩”……有人說收費公路是一本萬利的暴利行業(yè)，事實果真如此嗎？

　　“確實有一些建成較早、成本較低、位置較好的高速公路是盈利的，且利潤率較高，但高速公路‘貧富不均’，整體上肯定是虧損的?！苯煌ú抗芾砀刹繉W院教授張柱庭說。數(shù)據(jù)顯示，2014年我國收費公路收支缺口高達1571.1億元，此前三年分別為323億元、566億元、661億元。

　　巨額虧損從何而來？交通運輸部公路局副局長王太認為，原因包括正常還債階段還本付息支出增長，以及債務(wù)規(guī)模的不斷增加：到去年底，全國收費公路債務(wù)余額高達3.8萬多億元。而債務(wù)規(guī)模大，則與收費公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分。

　　——公路特別是高速路成本高，資金需求大。

　　去年，我國四車道高速公路平均造價為7700萬元/公里，是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍?！吧鲜兰o90年代，一些路段成本僅需1000多萬元/公里，前不久新建的京臺高速，成本高達3.6億元/公里。”交通部規(guī)劃院戰(zhàn)略所所長徐麗說，高速路成本升高除因原材料、人工成本上漲外，還受征地拆遷費用上升，以及因地形所限需修大量橋梁、隧道、高架橋等因素影響。

　　——高速公路建設(shè)資金大頭來自銀行貸款。

　　據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)有16.26萬公里收費公路累計建設(shè)投資為6.15萬億元，以銀行貸款為主的債務(wù)性資金占七成，且銀行商業(yè)貸款對高速路這樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般無利率優(yōu)惠?！叭毡就ㄟ^發(fā)債籌集資金，有的利息只有0.78%，而我們的融資成本一般在6%—7%?！眹倚姓W院教授王偉說。

　　——公路建設(shè)加快。

　　王太認為，債務(wù)規(guī)模大也由于我國加快了公路建設(shè)：2010年，收費公路收支基本平衡；2011年至2014年，新增收費高速公路里程占總里程的31.1%，債務(wù)余額占債務(wù)總余額的45.6%。

　　收費公路虧損，除債務(wù)規(guī)模大這一主因外，也不能忽視其他因素：個別企業(yè)嚴重超編，推高了用人成本、降低了運營效率；有的企業(yè)發(fā)放高額福利，甚至將資金建設(shè)樓堂館所；有的高速路建設(shè)環(huán)節(jié)層層轉(zhuǎn)包，或控制成本不力，導致超支等?！拔磥?，應(yīng)加強對收費公路機構(gòu)編制、財務(wù)支出的控制，并引入第三方評價評估機構(gòu)，對其技術(shù)狀況、服務(wù)質(zhì)量等作出客觀獨立的結(jié)論?！苯煌ú抗费芯吭狐h委書記楊文銀說。

　　二問：高速公路是否建得過多過快？

　　部分地方高速路存在規(guī)劃隨意調(diào)整、過度建設(shè)問題

　　債務(wù)高企，虧損擴大，自然會帶來這樣的疑問：欠了這么多債，為何還要修高速？高速路建得過多過快了嗎？

　　根據(jù)《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，我國將建成約13.6萬公里國家高速公路網(wǎng)?！澳壳耙淹瓿?.7萬公里，一些大通道還未完全貫通，另有一些早期通車路段急需擴容?！苯煌ㄟ\輸部規(guī)劃司副司長任錦雄表示，該規(guī)劃綜合考慮了全國的政治、經(jīng)濟、文化、社會、軍事等因素，“盡管近幾年建設(shè)速度有所加快，但推進還算穩(wěn)步。”

　　值得注意的是，除國家高速公路網(wǎng)外，各省也有各自的地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃?！皣摺庇行蛲七M，一些“地高”卻可能存在過度建設(shè)。

　　“過去，一些省份片面追求GDP，把修建高速路作為推動經(jīng)濟發(fā)展乃至提高政績的手段，而不管有無車流，更不考慮如何還本付息?！北本┙煌ù髮W教授趙堅表示，一些省份在錯誤理念的指導下，“編制過于宏偉的規(guī)劃，有的甚至不切實際地提出‘縣縣通高速’?！痹谮w堅看來，若某地長期內(nèi)出行需求不足，完全可以修成低等級的普通公路，成本能低至少一半。

　　“有些路段修成一級、二級就夠了，但卻修成了高速。”徐麗分析，其背后原因主要在于融資模式：修建一級、二級公路，需地方財政全部埋單；而修建高速，地方只需出一部分資本金，大頭為銀行貸款。

　　徐麗建議，未來必須增強規(guī)劃的嚴肅性，將建設(shè)與財政能力、資金解決方案統(tǒng)籌考慮，不然就可能埋下債務(wù)風險的隱患。

　　不過，另一個不容否定的因素是：交通在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中起先行作用?！敖煌隙ǖ眠m度先行，但要超前到什么程度，太難把握了?！睆堉ヅe例說，當年修建京津唐高速路時，本預(yù)計起初幾年沒什么車，結(jié)果剛開通就陷入擁堵。再者，道路建得越早造價越低，越往后成本就越高，“這是個悖論，很值得研究?！?/p>

　　三問：虧損如何控制？

　　通過“開源節(jié)流”的方式緩解收支缺口，“開源”就包括調(diào)整收費期限和標準

　　未來，債務(wù)規(guī)模和虧損巨大的問題能解決嗎？

　　可以肯定的是，債務(wù)規(guī)模將隨著財稅體制改革得以逐步縮小。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（下簡稱“43號文”），收費公路建設(shè)要從“借貸”變?yōu)椤芭e債”。同時，國家將對地方債務(wù)實行規(guī)模控制。“《修訂稿》將對防止地方盲目建設(shè)、債務(wù)‘滾雪球’起到積極作用?！睆堉フf。

　　那么，一些地方政府的不合理沖動被束縛后，是否會影響建設(shè)進度？“肯定有影響，速度降一點是合理的?！睆堉ケ硎?，《修訂稿》明確要通過特許經(jīng)營吸引社會資本，“若企業(yè)能真正參與進來，又會對建設(shè)產(chǎn)生促進作用?！?/p>

　　“現(xiàn)階段，盡管收支缺口很難消除，但可通過‘開源節(jié)流’緩解缺口擴大?！蓖跆f的“節(jié)流”之舉瞄準了巨額虧損的癥結(jié)，包括控制規(guī)劃，降低建設(shè)、養(yǎng)護運營、融資等成本。“公路建設(shè)應(yīng)嚴格依照公路網(wǎng)規(guī)劃實施，不得隨意調(diào)整規(guī)劃，增加規(guī)劃外的公路建設(shè)項目。未來，收費公路將以高速公路為主，占公路總里程的比例將從3.6%降至3%左右”，王太說。

　　開源方面，王太列出三條舉措：加大財政投入、吸引社會資本、調(diào)整收費期限和標準。這其中的第三條，就成為條例修訂的關(guān)鍵。

　　轉(zhuǎn)自：人民日報

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